III OSK 524/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 621/24 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ruda Śląska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz Prezydenta Miasta Ruda Śląska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 621/24, po rozpoznaniu skargi K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ruda Śląska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. M. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 29 września 2022 r. wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się do Prezydenta Miasta Ruda Śląska (dalej: "organ" lub "Prezydent") o udostępnienie następujących informacji: 1) Do jakich baz danych, wykorzystywanych przez policjantów, została wprowadzona informacja o wydaniu decyzji administracyjnej nr SK.5430.5.1617.2022.JP datowanej 5 września 2022 r.; 2) Kto wprowadził tę informację do baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe); 3) Kiedy rzeczona informacja została wprowadzona do baz danych (data dzienna, godzina, minuta); 4) Kiedy informacja ta została usunięta (wycofana) z baz danych (data dzienna, godzina, minuta); 5) Kto usunął (wycofał) rzeczoną informację z baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe). W odpowiedzi na wniosek oraz dwa pisma skarżącego z 14 i 21 października 2022 r. ponaglające do rozpatrzenia wniosku, organ w pismach z 18 i 26 października 2022 r. przedstawił K. M. przebieg postępowania w sprawie wydania swojej decyzji z 5 września 2022 r., nr SK.5430.5.1617.2022.JP w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Wyjaśnił też, że "wszelkie pisma w sprawie kierowcy są umieszczane w Centralnej Ewidencji Kierowców, a tutejszy organ nie posiada wiedzy na temat danych zawartych i widocznych w systemie policyjnym kierowców". Organ poinformował, że jednostki policji zwracają się o udostępnienie informacji o danym kierowcy do organu, między innymi o prawomocność decyzji. Dalej, wskazując na § 14b ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231) wyjaśnił, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 lub 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.; dalej: "u.k.p."), organ wprowadza za pośrednictwem systemu teleinformatycznego informację o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami do Centralnej Ewidencji Kierowców. Zgodnie zaś z art. 104a ust. 2 pkt 2 u.k.p. zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami następuje "od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji administracyjnej o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami". Ponadto art. 104a ust. 5 u.k.p. stanowi, że osobę, której uprawnienia do kierowania pojazdami zostały zawieszone, uznaje się za nieposiadającą uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie i w okresie, w których uprawnienia te są zawieszone. W Centralnej Ewidencji Kierowców gromadzi się dane zgodnie z art. 100aa ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 988 ze zm.; dalej: "u.p.r.d."), natomiast w przypadku braku możliwości wprowadzenia danych do ewidencji, spowodowanego przyczynami niezależnymi od podmiotu, wprowadzenia danych dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia, w którym powstał obowiązek ich wprowadzenia, zgodnie z art. 100 ae u.p.r.d. Oprócz tego Prezydent wyjaśnił, że danych zgromadzonych w ewidencji nie usuwa się, z wyłączeniem danych, o których mowa w art. 100ab u.p.r.d. W skardze określonej jako "skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" skarżący wniósł o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezczynności w odniesieniu do tej części wniosku z 29 września 2022 r., która zawarta jest w punktach 2-5 oraz o stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w odniesieniu do części złożonego wniosku, która zawarta była w jego punkcie 1. Zdaniem skarżącego organ próbuje stworzyć jedynie pozory udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, przy czym zrobił to znacznie po upływie ustawowego terminu i dopiero po dwukrotnym wystosowaniu ponaglenia. Mimo zatem takiego przebiegu postępowania i upływu ponad 3,5 miesiąca (109 dni) od daty wpływu wniosku, organ nie podjął żadnych czynności przewidzianych przez ustawę z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Dodatkowo skarżący wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 30.000 zł, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik z urzędu skarżącego w piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2023 r. podtrzymał skargę, wskazując jednocześnie, że dotyczy ona przewlekłego prowadzenia postępowania. Dodatkowo wniósł o przyznanie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 50/23, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2624/23, uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, nakazując zbadanie, czy żądana informacja ma walor informacji publicznej i czy w świetle udzielonych skarżącemu odpowiedzi i przepisów prawa organ jest w jej posiadaniu, a w konsekwencji czy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, mając na uwadze termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji ustalenia, że żądane dane spełniają kryterium podmiotowe i przedmiotowe, o którym mowa w ustawie, lecz znajdują się w materiałach sprawy administracyjnej skarżącego, Sąd pierwszej instancji miał ocenić wzajemną relację ustawy i przepisów regulujących dostęp do akt sprawy administracyjnej, mając na względzie treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gliwicach, przywołanym powyżej wyrokiem z 28 października 2024 r. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem jak również oddalił skargę w pozostałym zakresie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej, bądź że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji. Sąd przywołując art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2 art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie miał wątpliwości, że wnioskowane dane dotyczyły informacji publicznej, związanej z mechanizmami działania organu oraz podległych mu urzędów w zakresie, w jaki sposób informacje dotyczące decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są wprowadzane i usuwane z systemów i na jakiej podstawie oraz kto takowych wpisów i usunięć dokonuje, zatem wniosek skarżącego odnosił się do wewnętrznych regulacji i procedur z tego zakresu oraz sporządzonych na ich podstawie notatek lub zapisków urzędowych, które mogą być uznane za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. To, że z wnioskiem wystąpił skarżący w związku z wydaną wobec niego decyzją z dnia 5 września 2022 r. o zatrzymaniu prawa jazdy nie powoduje, że żądane informacje tracą walor informacji publicznej. Sąd uznał zatem, że obowiązkiem organu było udostępnienie tej informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p., bądź wydanie decyzji o jej nieudostępnieniu, ewentualnie poinformowanie skarżącego, że nie dysponuje danymi, o które się zwrócił. Tymczasem organ, po upływie ustawowego terminu, w pismach z dnia 18 i 26 października 2022 r. przedstawił jedynie ogólne informacje o prowadzonym z udziałem skarżącego postępowaniu oraz powołał przepisy prawa odnoszące się do wprowadzenia informacji o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami do centralnej ewidencji kierowców. Skoro organ nie wykonał obowiązków w ustawowym terminie (art. 13 u.d.i.p.) to dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uznając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd pierwszej instancji wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ zareagował na wniosek skarżącego, zatem postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą. Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o co skarżący wnosił w skardze. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny, jak również zasądzenia na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. podkreślając, że środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt 1 in fine oraz pkt 3, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy bezczynność organu winna być uznana jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania w sposób określony w u.d.i.p., gdyż: a) organ uznał, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący, znajdowały się w aktach sprawy, tudzież nie stanowiły informacji publicznej, a skarżący miał do nich dostęp będąc stroną postępowania, podczas gdy przedmiotowe informacje w żadnej mierze w aktach postępowania się nie znajdowały, tudzież skarżący miał prawo żądać ich udostępnienia w drodze dostępu do informacji publicznej, co zgodnie z oceną zaskarżonego wyroku stanowiło stwierdzeniem prawidłowym i stanowiło podstawę stwierdzenia bezczynności organu; b) organ przekazał skarżącemu informacje nieprawdziwe, które w żadnej mierze nie odpowiadały prawdzie, ani zgromadzonemu w aktach materiałowi dowodowemu oraz nie zastosował przepisów u.d.i.p., do zastosowania których był zobowiązany, przez co mamy do czynienia z naruszeniem ciężkim, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalający, na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki indywidualne dla skarżącego; - przez co stwierdzić należy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, zaś bezczynność organu należy zakwalifikować jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie artykułu 149 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz oddalenie skargi w części żądania skarżącego w przedmiocie zastosowania środka prawnego w postaci grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, podczas gdy w sprawie stwierdzono, że organ nie zastosował przepisów u.d.i.p. i nie załatwił podania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, przez co mamy do czynienia z sytuacją lekceważącego traktowania podania skarżącego złożonego do organu, przez co uwzględnienie skargi w całości oraz zastosowanie obu wnioskowanych w skardze środków prawnych winno być uznane za racjonalne i konieczne; brak udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego utrudnił mu postępowanie w sprawie ponownego nabycia uprawnień do kierowania pojazdu oraz spowodował oczywistą szkodę po stronie skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wniósł o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej w ramach prawa pomocy i świadczonej z urzędu za obie instancje według norm przepisanych, które dotychczas nie zostały zapłacone ani w całości ani w części, z uwzględnieniem treści postanowienia referendarza WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2024 roku. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to jest naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA: z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933, z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116 i z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach pierwszego zarzutu podniesiono niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą klasyfikację bezczynności jako nienaruszającej prawa w sposób rażący. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że powołane w nim przepisy art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. nie znajdowały w sprawie zastosowania, zatem nie mogły zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bowiem aktem autonomicznym względem Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia wynikające z k.p.a. są stosowane w tej procedurze wyłącznie w zakresie wydania decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2025 r., III OSK 1872/23). Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159 i z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014, z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707 i z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, ale także – co oczywiste - treść skargi wywiedzionej do Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku w tym zakresie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji powyższą normę zastosował, gdyż dokonał oceny bezczynności organu z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa. Powołany przepis ma jednakże charakter wynikowy, kompetencyjny, w związku z czym zarzucając jego naruszenie należało wskazać przepisy – w tym konkretnym przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej – których naruszenie spowodowało powstanie stanu bezczynności. W analizowanej podstawie kasacyjnej takich regulacji prawnych nie powołano. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie został powołany choćby art. 13 u.d.i.p., regulujący kwestię terminu udostępnienia informacji publicznej. Natomiast powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 10 u.d.i.p. zawiera dwa ustępy, co powoduje, że jego powołanie jest obarczone wysokim stopniem niestaranności. Z kolei art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Organ nie wydał bowiem ani decyzji odmownej, ani decyzji o umorzeniu postępowania. Nadto powołane przepisy są irrelewantne z punktu widzenia oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro w analizowanej podstawie kasacyjnej nie powołano przepisu regulującego kwestię terminu załatwienia sprawy. Z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, to jest w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie, iż sąd "może ponadto orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. Za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ale można też je orzec w przypadku, gdy bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z analizowanego przepisu nie wynika bowiem, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wprost wynika, że Sąd "może" orzec o wymierzeniu grzywny i o przyznaniu od organu sumy pieniężnej, ale nie jest do tego zobligowany w każdej sytuacji, to jest nawet wówczas, gdy strona wykaże doznanie uszczerbku, straty lub krzywdy. Sąd ma tutaj swobodę odnośnie przyznania sumy pieniężnej i możliwości jej miarkowania, co należy również odnieść do grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej czy też wymierzenie grzywny powinno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Organ zareagował bowiem na wniosek skarżącego, a postawy organu – jak trafnie skonkludował Sąd pierwszej instancji – "nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą". Z powyższych przyczyn również drugi zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w ramach udzielonego z urzędu prawa pomocy należy wskazać, że do orzeczenia o przyznaniu tych kosztów właściwy jest Sąd pierwszej instancji, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. to do tego Sądu należy rozpoznawanie wniosków o przyznanie prawa pomocy, z którym wiąże się obowiązek wypłaty stosownego wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.