III SA/Po 365/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 2 października 2023 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IIISA/Po 365/25 Uzasadnienie Do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] wpłynęło pismo z dnia 29 września 2023 r., dotyczące przeniesienia praw i obowiązków z decyzji administracyjnej oraz zwrotu opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z treści pisma zawiera ono dwa wnioski. Pierwszy wniosek złożony został w imieniu [...] Sp. z o.o. w [...], na podstawie art. 40 e ustawy o drogach publicznych, w którym wnioskodawca wnosi o przeniesienie z dniem 16 grudnia 2022 r. na [...] Sp. z o.o. praw i obowiązków [...] S.A., wynikających z decyzji nr [...] z dnia 29 czerwca 2022 r., której przedmiotem jest zezwolenie na umieszczenie telekomunikacyjnego obiektu liniowego w pasie drogowym [...], ul. [...], nr działki [...]. Drugi wniosek, złożony w imieniu [...] S.A z siedzibą w [...], dotyczy częściowego zwrotu opłaty za rok 2022 oraz cały 2023 r., w którym właścicielem infrastruktury objętej ww. decyzją nie jest już [...] S.A. W uzasadnieniu pisma wskazano, że [...] S.A. i [...] Sp. z o.o. zawarły umowę sprzedaży z dnia 16.12.2022r. , na podstawie której właścicielem telekomunikacyjnego obiektu liniowego , umieszczonego w pasie drogowym w miejscowości [...] , ul. [...] została [...] Sp. z o.o. Jak wskazano, art. 40 e ustawy o drogach publicznych umożliwia przeniesienie uprawnień i obowiązków wynikających z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną na rzecz każdorazowego właściciela infrastruktury. Jednocześnie, jak wskazano, na podstawie ww. decyzji [...] S.A. wniosła już opłatę za zajęcie pasa drogowego za rok 2022 oraz 2023. Postanowieniem z dnia 2 października 2023 r., skierowanym do [...] Sp. z o.o. w [...] i [...] S.A z siedzibą w [...] Zarząd Dróg Powiatowych w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji nr [...] z dnia 29 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał , że przewidziana w art. 61 a §1 k.p.a odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce, m.in., wówczas, gdy postepowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte .Przez inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Strona złożyła podanie, w którym wnioskuje o dokonanie czynności, dla której brak jest umocowania w przepisach prawa. Jak wskazał organ, w podaniu wskazano na art. 40 e ustawy o drogach publicznych, zwracając się o przeniesienie praw i obowiązków oraz zwrot opłaty za zajęcie pasa drogowego. Art 40 e ustawy umożliwia jedynie zmianę podmiotu, który wstępuje w prawa i obowiązki wynikające z uprzedniej decyzji zarządcy drogi. Nie jest możliwe odmienne ukształtowanie tych praw i obowiązków na podstawie tego przepisu. A do takiej sytuacji doszłoby w przypadku wskazania daty przeniesienia praw i obowiązków oraz ponownego przeliczenia należnych opłat z tego tytułu. . [...] S.A z siedzibą w [...] wniosła zażalenie na ww. postanowienie i wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w całości i brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, art. 61 a §1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 40 ust 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 40 e ust 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 marca 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że sprawa , której dotyczy wniosek z dnia 29 września 2023r. spółki [...] dotyczy przeniesienia z dniem 16 grudnia 2022 r. na [...] Sp. z o.o. praw i obowiązków [...] S.A. wynikających z decyzji z dnia 29 czerwca 2022r., której przedmiotem jest zezwolenie na umieszczenie telekomunikacyjnego obiektu liniowego w pasie drogowym [...] , ul [...] oraz zwrócenia częściowego opłaty za rok 2022 oraz cały 2023, w którym właścicielem infrastruktury objętej ww. decyzją nie jest już [...] S.A. W ocenie organu, który podzielił stanowisko organu I instancji, wniosek dotyczy czynności, dla której brak jest umocowania w przepisach prawa. W podaniu wskazano na art. 40 e ustawy o drogach publicznych, zwracając się o przeniesienie praw i obowiązków oraz zwrot opłaty za zajęcie pasa drogowego. Art. 40 e ustawy umożliwia jedynie zmianę podmiotu, który wstępuje w prawa i obowiązki wynikające z uprzedniej decyzji zarządcy drogi. Nie jest możliwe odmienne ukształtowanie tych praw i obowiązków oraz ponowne przeliczenie opłat z tego tytułu. Ze wskazanego wyżej przepisu wynika, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis ten nie stanowi także o wydaniu nowego zezwolenia na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. [...] S.A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, art. 77 §1 k. p. a poprzez brak wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 61 a §1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniosek złożony w niniejszej sprawie pozbawiony jest podstawy prawnej, art. 40 e ust 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji był art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem , że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania, tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach tego unormowania ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj., gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13; z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, na przykład gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną (np. wyroki NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12, CBOSA). W kontrolowanej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn", uznając, że wniosek strony skarżącej dotyczy czynności, dla której brak jest umocowania w przepisach prawa. Mając jednakże na uwadze powyższe, należy zauważyć, co strona skarżąca podnosiła już w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu I instancji oraz w skardze wniesionej do Sądu, że wniosek z 29 września 2023 r. zawiera dwa żądania. [...] S.A. wniosła o dokonanie zwrotu opłaty z tytułu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Zaś przedmiotem wniosku [...] Sp. z o.o, było przeniesienie praw i obowiązków, wynikających z ww. decyzji z 29 czerwca 2022 r., w związku z nabyciem przez tę spółkę infrastruktury telekomunikacyjnej objętej ww. decyzją. Oba wnioski zawarte były w jednym piśmie, złożonym przez pełnomocnika , który reprezentował obie spółki. Niewątpliwe zatem są to dwa wnioski, złożone przez dwa odrębne podmioty i w taki sposób winny były zostać rozpoznane przez organ. W ocenie Sądu, organ I instancji wydając, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., z uzasadnieniem jak wyżej, skierowane do obu ww. podmiotów, nie rozpoznał i nie rozstrzygnął w sposób prawidłowy w przedmiocie złożonych wniosków. Ponadto, co należy podkreślić i na co również wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie , które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza jednoczesne analizowanie sprawy pod kątem materialnoprawnym . Jeżeli organ zaczyna oceniać, czy żądanie jest zasadne według przepisów prawa materialnego, to de facto wchodzi w rozpoznanie merytoryczne, do czego tryb odmowy wszczęcia nie jest przeznaczony. NSA w wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 876/20 wskazał, że jeśli nawet organ uważa żądanie za oczywiście bezzasadne, to powinien i tak wszcząć postępowanie i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty – np. decyzję odmowną – zamiast uchylać się od merytorycznego orzekania poprzez art. 61a k.p.a. W niniejszym przypadku organy administracji właśnie takiej niedozwolonej, merytorycznej weryfikacji dwóch wniosków dokonały, czym wyszły poza zakres dopuszczalnej oceny dokonywanej w ramach art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych, zdaniem Sądu, okoliczności sprawy, naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a ,nadto dokonały, niedozwolonej, merytorycznej weryfikacji wniosków. W ocenie Sądu wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.