I SA/Wa 788/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skarg J. P. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargi. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość [...] przy ul. [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. dotyczącego hip. [...]- której część stanowiły parcele [...] - wynika, że część przedmiotowej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić, czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r. oraz nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej. Z zachowanej części księgi wynika natomiast, że na mocy aktu z [...] lipca 1942 r. nr rep. [...] zawartego przed notariuszem A. G. E. D., M. K., M. K. zd. D., A. D., M. D. i M. K. jako spadkobiercy P. D. sprzedali należącą do nich część nieruchomości o pow. [...] ha [...] m² H. R.. Nieruchomość ta została następnie rozparcelowana. Działki ozn. nr [...] zawierające ogólnego obszaru [...] m² wydzielone zostały do księgi oddzielnej oznaczonej powołanymi numerami. Do działu II wykazu została zaprojektowana następująca treść: H. R. (co do gruntu o obszarze [...] ha [...] m², odchodzącego pod regulacje ulic [...] i pięciu projektowanych w granicach określonych na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu IV tej księgi literami [...].; co do gruntu o obszarze [...] m², odchodzącego na cele użyteczności publicznej, w granicach określonych na tymże planie [...]; co do działek oznaczonych na tymże planie: nr [...] o obszarze [...] m² , nr [...] o obszarze [...] m², nr [...] o obszarze [...] m², nr [...] o obszarze [...] m², nr [...] o obszarze [...] m² i nr [...] o obszarze [...] m²). Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 1944 r. wniosek nr [...] został zatwierdzony. W aktach notarialnych z [...] lutego 1943 r. oraz z [...] lutego 1943 r. sporządzonych przed notariuszem K. J. H. R. oświadczyła, że na mocy aktu zeznanego przed dr A. E. notariuszem niemieckim w Generalnym Gubernatorstwie w dniu [...] lipca 1942 r. nabyła nieruchomość "[...]" nr rejestru hipotecznego [...] - dział gruntu o powierzchni [...] m². W aktach tych H. R. wskazała ponadto, że część nabytej przez nią nieruchomości odchodzi pod regulację ul. [...] i pięciu projektowanych ulic oraz na cele użyteczności publicznej w związku z regulacją ulic. Powierzchnia [...] m² odchodząca pod użyteczność publiczną oraz pod regulację przyległych ulic została odstąpiona przez H. R. bezpłatnie Gminie Miasta [...]. Aktem notarialnym z [...] maja 1947 r. H. R. będąc właścicielką nieruchomości położonej w [...] na [...], urządzonej w księdze wieczystej nr [...], wydzielonej z księgi wieczystej [...] sprzedała Z. U. niezabudowaną działkę gruntu o pow. [...] m², położoną przy ul. [...] ozn. nr [...] i projektowanym nr hipotecznym [...] . Strony oświadczyły, że odnośny akt sprzedaży wymienionej działki został zawarty przez nie w końcu lipca 1944 r., jednak nie pamiętają nazwiska notariusza, który akt ten sporządził, przy czym akt ten ujawniony został w wymienionej księdze wieczystej, lecz księga ta zaginęła w czasie ewakuacji hipoteki w 1944 r. i posiadane przez [...] wypisy aktu kupna uległy spaleniu w czasie działań wojennych. Strony oświadczyły, że aktem tym potwierdzają sprzedaż działki nr [...] o pow. [...] m² i wyrażają zgodę w związku z tą sprzedażą na dokonanie odpowiedniego wpisu we właściwej księdze wieczystej, przy czym H. R. przyznała, że cała cena sprzedaży za powyższą działkę zapłacona jej została przez U.. Spadek po zmarłej [...] listopada 1980 r. H. R. nabył wnuk K. R.. Wnioskiem z [...] sierpnia 2008 r., skierowanym do Urzędu [...] K. R. wystąpił o "przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w [...] w obrębie ulic [...] o powierzchni całkowitej [...] ha [...] m2, oznaczonej w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]" inw. Nr [...] , która na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. przeszła na własność państwa" Aktem notarialnym z [...] stycznia 2011 r. J. P. powołując się na udzielone wcześniej pełnomocnictwo - działający w imieniu własnym jako kupujący oraz w imieniu i na rzecz K. R., a także K. S. K. S., M. K. zawarli umowę sprzedaży spadku po H. R. i umowę o dział tego spadku. Na jego mocy J. P. działając w imieniu własnym oraz na rzecz K. R. sprzedał ów spadek ww. osobom. W związku z nabyciem spadku ww. osoby dokonały działu spadku po H. R. m.in. w ten sposób, że: J. P. nabył część nieruchomości w postaci działek oznaczonych numerami hipotecznymi: [...]. Wnioskiem z [...] stycznia 2011 r. wystąpił on o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] i projektowanej o nr hip. [...]. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Prezydent [...] ustalił, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej: "u.g.n.", na rzecz J. P. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość o pow. [...] m² położoną w [...] przy ul. [...], a stanowiącą część dawnych parcel nr: [...], które wchodzą aktualnie w część działek ewid. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał na objęcie nieruchomości działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., a także wynikający z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] czerwca 2005 r., przynależny przed jego wejściem w życie H. R. tytuł własności na mocy wniosku nr [...] z [...]marca 1944 r. Dokonując ustaleń spełnienia określonej w art. 215 ust. 2 u.g.n. tj. przesłanki przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne, Prezydent stwierdził, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania z [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie ww. dekretu, przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa "luźna lub grupowa" oraz "zwarta" o 3 kondygnacjach i 30% oraz 50 % powierzchni zabudowania. Zatem mogła być ona w jego ocenie przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W kwestii zaś pozbawienia byłej właścicielki faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. powoływał się na wydaną przez Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1971 r. decyzję o lokalizacji inwestycji ustalającą lokalizację pod budowę wiaty magazynowej dla [...] na terenie przy ul. [...], oznaczonym literami [...] na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do tej decyzji. W dalszej kolejności podnosił, że zgodnie z wykreśleniem wykonanym przez geodetę uprawnionego – A. R., lokalizacją tą objęte są projektowane numery hipoteczne w granicach KW [...]. Dotyczy to działek oznaczonych Nr [...] z wyłączeniem ich zachodniej części. Wskazywał nadto, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że wszystkie projektowane działki hipoteczne o numerach jw. zgodnie z wykreśleniem geodety uprawnionego – A. R. objęte są ww. lokalizacją dotyczącą rozbudowy i modernizacji [...] oraz decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1975r. o lokalizacji inwestycji, dotyczącą rozbudowy i modernizacji istniejącego zakładu. Lokalizacja obejmowała obszar 2 ha zgodnie ze szkicem sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji. Mając powyższe na względzie Prezydent doszedł do wniosku, że pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością objętą postępowaniem nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. Sam wymiar odszkodowania ustalił w oparciu o sporządzone operaty szacunkowe, w których rzeczoznawca majątkowy - uwzględniając cel wyceny i aktualne ceny gruntów na rynku nieruchomości - określił wartość przedmiotowych nieruchomości na kwotę ww. Decyzja ta wobec jej niezaskarżenia w toku instancji uzyskała walor ostateczności i została wykonana. Natomiast pismem z [...] października 2018 r. Prokuratur Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł od niej sprzeciw do Wojewody [...], zarzucając decyzji obarczenie wadą rażącego naruszenia prawa. W jego ocenie bowiem oparto ją na błędnym przyjęciu, że stroną uprawnioną do odszkodowania są następcy prawni H. R. podczas gdy z zebranych w sprawie dokumentów wynikać ma, że wymieniona nigdy skutecznie nie nabyła prawa własności nieruchomości ozn. jako "[...]". Postępowanie to jest zawieszone. W następstwie przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego, Komisja decyzją z [...] stycznia 2020 r., powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 dalej u.s.d.r.), orzekła o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej ocenie bowiem weryfikowana decyzja wydana została w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości podmiotu, któremu to prawo przysługiwało w przeddzień wejścia w życie dekretu, wątpliwości co sposobu ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne oraz rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością. Nadto organ rozpoznający sprawę odszkodowania dopuścił się zdaniem Komisji naruszenia licznych reguł i zasad prowadzenia postępowania dowodowego, w tym m.in. zasady bezpośredniości jak i zakazu zastępowania opinii biegłego prywatnymi wyjaśnieniami strony postępowania. Formułując tę ocenę zwracała uwagę, że zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie jest poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni. Przez poprzedniego właściciela natomiast, w myśl art. 4 pkt. 4 u.g.n., należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Organ w tym zakresie zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, poprzestając na niezweryfikowanych, fragmentarycznych informacjach, co skutkowało przyjęciem, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania jest następca prawny H. R.. Ustalenia swoje opierał bowiem jedynie na wskazaniu zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Pominął natomiast istotne treści przywołanego zaświadczenia, tj. sformułowanie wskazujące, że "(...) część przedmiotowej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r. oraz nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej.". Komisja zwracała nadto uwagę na występującą rozbieżność nazwiska notariusza, jak również samej daty sporządzenia aktu notarialnego. Niezależnie od powyższego Komisja poddała w wątpliwość skuteczność przeniesienia własności w oparciu o akt notarialny zdziałany przed notariuszem niemieckim, przy udziale reprezentującego zbywców przedstawiciela. Odwołując się do przepisów dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, wywodziła, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż zdziałana przed notariuszem niemieckim czynność została oparta na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu i z tego powodu jest nieważna. Aczkolwiek powstrzymywała się od kategorycznych stwierdzeń w tym aspekcie zauważając, że ewentualne stwierdzenie nieważności umowy cywilnoprawnej pozostaje poza zakresem jej kompetencji. Dlatego też jej działania sprowadzały się wyłącznie do zasygnalizowania organowi pierwszej instancji konieczności podjęcia odpowiednich rozważań w tym zakresie i ewentualnego wniesienia powództwa na zasadach ogólnych do sądu powszechnego, celem rozstrzygnięcia przez sąd o ważności tegoż aktu. Poddając w wątpliwość poprawność poczynionych przez Prezydenta ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, Komisja zwracała uwagę, że materiał wówczas zgormadzony nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne ustalenie w jakiej określonej strefie ogólnego planu zabudowania z 1931 r. znajdują się działki, za które ustalano odszkodowanie. Wykreślenie lokalizacji nieruchomości na planie dokonane przez geodetę A. R. jest bowiem nieczytelne i nieprecyzyjne. Nie zawarto na nim także zaznaczenia dawnych działek hipotecznych, czy chociażby współczesnych działek. W związku z czym niemożliwe jest w tym zakresie zweryfikowanie ich rzeczywistego położenia. Ponadto owo wykreślenie oceniać należy jako dokument prywatny. Także w odniesieniu do drugiej z przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., organ nie poczynił zdaniem Komisji właściwych ustaleń. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji w tym zakresie jest bowiem zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym dokonano w nim odniesień do wykreślenia dokonanego przez geodetę uprawnionego A. R.. Te zaś stanowiły dowód prywatny, a przy tym nie pozwalający na precyzyjne określenie w jakim dokładnie obszarze wskazywane zdarzenie faktycznie dotyczy konkretnej dawnej działki hipotecznej. Ponadto ustaleniom Prezydenta w zakresie dot. przesłanki utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową działką przeczy dokumentacja zawarta w aktach dot. nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanej przez [...] w latach 1950 – 1991", gdyż wynika z niej m.in., że przedmiotowy teren był w obszarze zainteresowań ówczesnych władz państwowych już od wczesnych lata 50-ych ubiegłego wieku. Świadczy o tym m.in. szkic [...] z [...] sierpnia 1950 r. Zgodnie natomiast z treścią zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z [...] czerwca 1957 r. Prezydium Naczelnej Rady Narodowej w [...] na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej w piśmie z dnia [...] października 1956 r. wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową [...]j na terenie położonym w [...] na [...] przy ul. [...] . Na podstawie tego szkicu można zaś ustalić, że realizacja inwestycji została przewidziana na lata 1956 - 1957. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] zaakceptowało wniosek [...] nr [...] o przekazanie w zarząd i użytkowanie gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w określonych granicach. Dokonując oceny ww. materiału dowodowego we wzajemnym powiązaniu, organ stwierdził że w niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo utraty przez dawną właścicielkę faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Dlatego też koniecznym jest uzupełnienie zebranego materiału dowodowego rozpoczęcia faktycznej realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. Po zebraniu zaś odpowiedniego materiału dowodowego w tym zakresie, koniecznym może okazać się również przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność precyzyjnego ustalenia obszaru w jakim ustalone zdarzenia faktyczne odpowiadają granicom i obszarom przedmiotowych działek hipotecznych, powołanego zgodnie z regulacjami określonymi w k.p.a. Dopiero kompleksowo uzupełniony materiał dowodowy, oceniony we wzajemnym powiązaniu i zgodnie z zasadami logiki może pozwolić na wyjaśnienie w tym zakresie istniejących wątpliwości. Komisja wskazała również na brak wyjaśnienia, jak też w ogóle zaznaczenia w treści decyzji, że w sprawie odszkodowania podjęto rozstrzygnięcie częściowe. Nie poinformowano także stron o trybie i terminie rozpoznania pozostałej części sprawy, zainicjowanej wnioskiem K. R.. Brak zaś określenia granic rozstrzygnięcia uniemożliwia im, a w dalszej kolejności organowi odwoławczemu i sądom, dokonanie oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W przypadku zaś postępowania wszczętego na wniosek strony rozstrzygnięcie organu administracji winno co do zasady obejmować pełny zakres żądania. Rozstrzygnięcie częściowe, jako wyjątek od tej zasady, winno być zatem skonstruowane w taki sposób, by nie było żadnych wątpliwości co do jego zakresu. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Powyższe powoduje, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie spełnia kryteriów określonych w treści art. 104 § 2 i art.107 § 3 k.p.a. Na decyzję Komisji z [...] stycznia 2020 r. skargi do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego wnieśli: J. P. – zaskarżając ją w całości oraz Miasto [...] zaskarżając decyzję Komisji w zakresie obejmującym wskazane części uzasadnienia. : J. P. zarzucił decyzji naruszenie: 1. art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 u.s.d.r. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej w następstwie błędnego, bezzasadnego i naruszającego art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w wyniku: a) oparcia rozstrzygnięcia o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, w tym także wszelkich okoliczności oraz ustalenia momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową, podczas gdy z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika następstwo prawne Skarżącego, zwłaszcza ważność i skuteczność umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. ([...]), a także fakt pozbawienia byłej właścicielki H. R. faktycznej możliwości władania działkami hip. nr rej. [...] po dniu [...] kwietnia 1958 r.; b) braku udowodnienia, iż H. R. w dniu [...] listopada 1945 r. była właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" w skład w której wchodziły m.in. działki hip. nr rej. w skład w której wchodziły m.in. działki hip. nr rej. [...], na skutek zaniechania zebrania przez Prezydenta [...] wystarczającej dokumentacji w postaci umów cywilnoprawnych oraz planów geodezyjnych oraz przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego uprawniającej do przyjęcia takiego wniosku, a oparcie ustaleń wyłącznie na dokumencie urzędowym w postaci zaświadczenia z księgi hipotecznej dawnej nieruchomości " [...]", podczas gdy w granicach swojej kognicji Prezydent [...] nie był uprawniony do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postaci umów cywilnoprawnych oraz planów geodezyjnych, a następnie przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego celem ewentualnego obalenia prawdziwości wiarygodności (prawdziwości) wpisu ujawnionego w zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., (Ldz. [...]), stosownie do art. 20 oraz 22 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywileiach i hypotekach w mieysce tytułu XVIII księgi III kodexu cywilnego (Dz.P. K.P. 1818.5.21.295 ze zm.; dalej "Prawo hipoteczne z 1818 r.") w zw. z art. XXX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321); c) braku sprecyzowania w jakim zakresie dawne działki hipoteczne nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", nr rej. [...], odpowiada aktualnym działkom ewidencyjnym, podczas gdy Prezydent [...], wydając decyzję, opierał się na operatach synchronizacyjnych sporządzonych przez biegłych geodetów uprawnionych, w następstwie czego ustalił i przyznał odszkodowanie za powierzchnię części dawnej nieruchomości, tj. działki hip. nr rej. [...] (obecnie stanowiąca część działek nr [...] z obrębu [...]),[...] (obecnie stanowiąca część działki [...] z obrębu [...]), [...] (obecnie stanowiąca część działki ewid. nr [...] z obrębu [...]), [...] (obecnie stanowiąca część działki ewid. [...] z obrębu [...]),[...] (obecnie stanowiąca część działek ewid. nr [...] z obrębu [...]) o łącznej powierzchni [...] m2, podczas gdy Prezydent [...] w sposób dokładny ustalił, że przedmiotowe działki przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, ponieważ ww. plan wyznaczał wartości maksymalne, a nie minimalne; e) braku dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety i oparcie się na opinii prywatnej, tj. wykreśleniu geodety uprawnionego A. R., podczas gdy zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. zasięgnięcie opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym ma charakter fakultatywny, na co wskazuje zwrot "może" użyty w tym przepisie, a także fakt, że postępowanie było prowadzone przez pracowników Urzędu [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami, posiadających odpowiednie kwalifikacje i wiedzę w przedmiocie oceny dokumentów niezbędnych do oceny przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., w związku z czym można by rozważyć obowiązek Prezydenta [...] do zasięgnięcia opinii biegłego z urzędu jedynie wówczas, jeżeli powziąłby wątpliwości co do poprawności, czy też rzetelności opinii uprawnionego geodety przedstawionej przez stronę, a więc w razie kwestionowania wiarygodności dokumentu prywatnego, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu; a zatem w wyniku postępowania rozpoznawczego, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 u.s.d.r., Komisja powinna była wydać decyzję utrzymującą decyzję odszkodowawczą w mocy, gdyż brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej; 2. art. 1 ust. 1 i 2 dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w dniu [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. (Rep. [...]), na mocy której H. R. nabyła własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", jest nieważna, podczas gdy przedmiotowy akt notarialny nie został wydany na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom, czy też nieważnych orzeczeniach sądowych lub też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego, w związku z czym akt ten jest ważny i wywołuje skutki prawne; 3. art. 3 ust. 2 i 3 u.s.d.r. w zw. art. 2 § 1 k.p.c. oraz art. 365 § 1 k.p.c. poprzez uzurpowanie sobie przez Komisję (organ administracji publicznej) prawa do oceny prawomocnego postanowienia Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. (Ldz. [...]), na podstawie którego H. R. została wpisana jako właścicielka dawnej nieruchomości położonej przy w [...] ul. [...], oznaczonej jako "[...]", a także ważności czynności cywilnoprawnej - umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. (Rep. [...]), będącej podstawą wpisu do księgi hipotecznej [...], podczas gdy do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy, a obowiązkiem organów administracji jest respektowanie prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych; 4. art. 29 ust. 2 u.s.d.r. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przedstawienie Prezydentowi [...] sprzecznych z obowiązującym prawem zapatrywań w zakresie możliwości i obowiązku organu administracji do oceny lub kwestionowania prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego oraz konstytutywnego wpisu tytułu własności nieruchomości do księgi hipotecznej [...], objętego rękojmią wiary publicznej, niepodlegającego żadnemu zarzutowi i w konsekwencji wskazanie Prezydentowi [...] (organowi administracji) wytycznych, których w ramach swoich kompetencji, nie będzie mógł on zrealizować; 5. art. 7, art. 77 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony – J. P. niedających się usunąć wątpliwości co do daty utraty przez H. R. możliwości faktycznego władania dawną nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]", w zakresie działek hip. nr rej. [...] i bezpodstawne ustalenie, że mogło to nastąpić przed dniem 5 kwietnia 1958 r., czego następstwem było uchylenie decyzji odszkodowawczej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...], podczas gdy w niniejszej sprawie nie było możliwości uzyskania dowodu kategorycznie rozstrzygającego powyższe okoliczności, zwłaszcza w sytuacji braku zdjęć lotniczych z 1958 r.; 6. art. 29 ust. 2 u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 u.s.d.r. poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej mimo braku wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza że Komisja nie wskazała Prezydentowi [...] żadnych nowych okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. takich które nie wynikają wprost z zebranego przez ten organ materiału dowodowego oraz które nie zostały ustalone i poddane merytorycznej ocenie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 215 u.g.n., w związku z czym ewentualne ponowne rozpatrzenie sprawy może polegać wyłącznie na przeprowadzeniu przez Prezydenta [...] analizy już zgromadzonego i wszechstronnie zbadanego materiału dowodowego, ergo prowadzić do tych samych co uprzednio wniosków; 7. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dokonywanie nieuprawnionej, życzeniowej wykładni przepisów obowiązującego prawa, skrajnie odmiennej od popartej orzecznictwem sądów administracyjnych praktyki organów w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, podczas gdy obowiązkiem Komisji było prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, odpowiadający zasadzie proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowała się przy załatwieniu sprawy, czego Komisja nie uczyniła. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w całości; ewentualnie o uchylenie jej w całości oraz przekazanie sprawy Komisji do ponownego rozpoznania; a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Miasto [...] zarzuciło decyzji naruszenie: 1. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust, 1 pkt 4a u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III.1.3. (str. 19, 20, 21, 23, 24 i 25) przytoczonych in extenso w treści zarzutu, a odnoszących się do wywodów Komisji o braku ustalenia przez Prezydenta [...] w sposób niebudzący wątpliwości komu przysługiwała własność nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu, oparcia się jedynie na treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r.; w pkt. III.2. (str. 53) przytoczonych in extenso w treści zarzutu, gdzie Komisja wywodziła, że weryfikowana decyzja oparta była na budzących wątpliwości i niepełnych ustaleniach stanu faktycznego i narusza przez to przepisy procedury administracyjnej w zakresie obowiązku wyczerpującego jej uzasadnienia; podczas gdy: (1) Prezydent [...] ustalenia w zakresie przysługiwania H. R. prawa własności do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" inw. nr [...], dotyczącej hip. nr [...] oparł na dostępnym w dacie orzekania materiale dowodowym sprawy, tj. zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. [...] dotyczącego hip. [...] "[...]", posiadającego moc dokument urzędowego, zaś sama Komisja, kwestionując ustalenia Prezydenta oraz treść ww. zaświadczenia nie przedstawiła żadnego innego, nowego materiału dowodowego, który podważałby te ustalenia, a opiera się wyłącznie na przypuszczeniach i domniemaniach, z których nie wywodzi kategorycznych wniosków istotnych dla sprawy; (2) kwestia nabycia przez H. R. przedmiotowej nieruchomości oraz następstwa prawnego po niej stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, w toku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 2116/05, nie zakwestionował tego, że H. R. przysługiwało prawo własności do rzeczonej nieruchomości; (3) sam fakt sporządzenia aktu notarialnego na podstawie którego H. R. nabyła przedmiotową nieruchomość przez [...] notariusza jest niewystarczający, aby uznać ten akt za nieważny, szczególnie zważywszy na fakt, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła na rzecz osoby posiadającej obywatelstwo polskie; 2. art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez odmowę - mocą postanowienia Komisji z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] – uzupełnienia decyzji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r.; podczas gdy: (1) decyzja ta, stanowiąca podstawę przyznania, a następnie wypłaty odszkodowania za nieruchomością [...] jest decyzją reprywatyzacyjną w rozumieniu u.s.dr.; (2) wydanie przez Komisję decyzji o charakterze kasacyjnym, tj. uchylającej decyzję Prezydenta [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wyklucza możliwość orzeczenia w tym samym rozstrzygnięciu o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia; (3) decyzja Komisji, wydana w sprawie niniejszej, podpada pod przepis art. 31 ust. 1 u.s.d.r., a w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki faktyczne oraz prawne do orzeczenia przez Komisję o obowiązku zwrotu na rzecz [...] nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji; (4) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy dotychczasowej praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta [...] zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlagających zwrotowi; (5) nieorzeczenie przez Komisję o obowiązku zwrotu równowartości świadczenia narusza interesy majątkowe [...], jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez [...] dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz w części dotyczącej postanowienia Komisji z dnia [...] lutego 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej; oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie jako niezasadnych. O ich oddalenie wnioskowało również dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie [...] w [...], podzielając ocenę Komisji co do wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy co następuje: skargi są niezasadne, chociaż część argumentacji, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji jest chybiona. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a u.s.d.r. Przepisy te stanowią, że Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, m.in. jeżeli stwierdzi inne (niż wcześniej wymienione) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności m.in., jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą weryfikowanej przez Komisję decyzji Prezydenta [...], ustalającej na rzecz J. P. odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], był art. 215 ust. 2 u.g.n. , wg którego przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Aby zatem można było stosując ten przepis ustalić odszkodowanie z utracony grunt nieruchomości [...] (działkę), spełnione muszą być następujące przesłanki: 1) działka musiała podlegać działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], 2) mogła być przed dniem jego wejścia w życie (tj. przed 21 listopada 1945 r.) przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 3) poprzedni jej właściciel i jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. "Faktyczna możliwość władania", o której mowa w tym przepisie odnosi się zaś do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Nie chodzi przy tym jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel po oznaczonej dacie (5 kwietnia 1958 r.) pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu. Ponieważ wskazane w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, brak dopełnienia jednaj z nich skutkować musi odmową ustalenia odszkodowania. W konsekwencji czego prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny, umożliwiający podjęcie na gruncie owego przepisu zgodnego z prawem rozstrzygnięcia musi odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie owe przesłanki się ziściły. W ocenie Komisji podejmując na tej podstawie pozytywną dla ubiegającego się o odszkodowanie decyzję Prezydent [...] nie ustalił w sposób respektujący zasadę prawdy obiektywnej, stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a motywy rozstrzygnięcia, które zawarł w uzasadnieniu decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nadto z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie miało charakter częściowy, a przyczyny takiego sposobu załatwienia sprawy nie zostały wyjaśnione, naruszył on także art. 104 § 2 k.p.a. Wspomniane wady wynikać miały po pierwsze: z braku ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości przysługiwania H. R. i jej następcom prawnym prawa własności do spornej nieruchomości oraz zakresu tego prawa; po wtóre: z braku ustalenia w oparciu o adekwatny materiał dowodowy możliwości przeznaczenia nieruchomości, wedle postanowień obowiązującego w przeddzień wejścia w życie dekretu ogólnego planu zabudowy, pod budownictwo jednorodzinne; a po trzecie: w uzasadnionych wątpliwościach (w świetle ujawnionych dokumentów) co do poprawności ustalenia przez Prezydenta [...] momentu utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością przez dotychczasowego właściciela. Tego rodzaju wadliwości przeprowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania uzasadniały zdaniem Komisji podjęcie przez nią rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.s.d.r. Uwzględniając zatem przedstawione uwarunkowania prawne w jakich możliwe jest podjęcie przez Komisję decyzji kasatoryjnej, nie jest wystarczające tylko samo przypuszczenie, że być może stan faktyczny sprawy jest inny od założonego przy podejmowaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ale koniecznym jest wykazanie, że istotnie w elementach kluczowych z punktu widzenia ujętego w niej rozstrzygnięcia został on wówczas ustalony w sposób nieprawidłowy. Uzasadnienie zaś dla takiego stanowiska musi znajdować oparcie w zgromadzonych w sprawie dowodach. Za nieprawidłową tym samym uznana być musi sytuacja, w której doszłoby do uchylenia przez Komisję decyzji odszkodowawczej z powodu wątpliwości co do prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia, bez jednoczesnego powołania się na konkretne dowody potwierdzające, że stan faktyczny sprawy został rzeczywiście przez ten organ ustalony w sposób wadliwy. Pozostaje to bowiem w kolizji z realizacją zawartej w art. 7 Konstytucji RP konstytucyjnej zasady praworządności odzwierciedlonej w art. 6 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć wypada, że o ile zarzuty kierowane przez Komisję w stosunku do decyzji Prezydenta [...] w zakresie dotyczącym wadliwie ustalonego stanu prawnego nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu (i przynależnego wówczas H. R. tytułu prawnorzeczowego), jak też poprawności wywiedzionych konkluzji co do możliwości wykorzystania nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, nie znajdują oparcia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a oparte są wyłącznie na swego rodzaju spekulacjach (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). To zgodzić się należy z Komisją, że w zakresie momentu utraty faktycznego władania nieruchomością przez byłą właścicielkę - co stanowi jedną z kluczowych przesłanek uzyskania odszkodowania opisanych w art. 215 ust. 2 u.g.n. - Prezydent [...] nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji czego jego ustalenia nie wytrzymują konfrontacji z dowodami, jakie pozyskała Komisja (zawartymi w teczce nr 2), a wskazującymi z dużym prawdopodobieństwem, że mogło to nastąpić jeszcze przed 1958 r. Prezydent [...] wiązał bowiem ów moment z lokalizacją w obszarze dawnych działek nr [...], inwestycji na potrzeby [...] w oparciu o decyzję o lokalizacji z [...] sierpnia 1971 r. oraz z późniejszymi decyzjami wydanymi na rzecz [...]. Obecnie nie sposób przesądzić, czy Prezydentowi [...] była znana dokumentacją wskazującą na objęcie procesem inwestycyjnym tego obszaru już w latach pięćdziesiątych ub. wieku (aktualnie zgromadzonej w teczce oznaczonej nr 2), czy też nie. Nie zmienia to jednak tego, że jego obowiązkiem, wynikającym z treści art. 7 k.p.a. jak też art. 77 § 1 k.p.a., było zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w oparciu o który można byłoby rekonstruować istniejący do dnia 5 kwietnia 1958 r. stan faktyczny na nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie, a więc także podejmowania aktywnych działań w celu jego odszukania. Z ujawnionego przez Komisję zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z [...] czerwca 1957 r., a także szkicu sytuacyjnego nr [...], wynika, że już wówczas obszar obejmujący przedmiotowe działki przeznaczony był pod [...]. Realizacja zaś tej inwestycji (na co wskazuje informacja podana w części opisowej szkicu, w punkcie 7) przewidziana została na lata 1956-1957 r. Zaznaczona na tym szkicu nieruchomość została przy tym przekazana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] przedstawicielom [...] nr [...] w posiadanie w celu budowy tam wytwórni metalowej protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1957 r. Same grunty przekazane ww. protokołem były niezabudowane. Jednak na zdjęciu lotniczym tego terenu, pochodzącym z 1960 r., widnieją już posadowione na gruntach obiekty kubaturowe (budynki), których kontury pokrywają się z konturami budynków uwidocznionych także na szkicu sytuacyjnym [...], stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1962 r, w ramach której zaplanowano dalszą rozbudowę [...] Nr [...], a także mapie sytuacyjnej z 1972 r., stanowiącej załącznik do lokalizacji inwestycji nr [...]. Co przy tym znamienne jeszcze na początku lat pięćdziesiątych ub. wieku o grunty te zabiegał [...], w związku z planami posadowienia tam magazynu – co potwierdza z kolei pismo Zarządu Miejskiego w [...] do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] maja 1950 r. [...], jak też sporządzony w tym celu szkic terenu z [...] sierpnia 1950 r. Oczywiście rację ma skarżący J. P. podnosząc, że samo wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak też nawet sporządzenie protokołu, nie przesądza jeszcze o zajęciu nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego taka decyzja została wydana, a przez to pozbawienia dawnego właściciela możliwości nią władania. Niemniej jeśli zestawić fakt wydania zaświadczenia lokalizacyjnego w 1957 r. i formalnego przekazania nieruchomości wówczas w posiadanie inwestora oraz planów zakończenia na niej inwestycji w roku 1957, z istniejącą na nieruchomości zabudową w roku 1960 - której w dacie sporządzania protokołu jeszcze nie było – zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że do realnego jej zagospodarowania na potrzeby owej inwestycji przez podmiot publiczny w sposób wyłączający możliwość władania nią przez dawnego właściciela doszło przed 5 kwietnia 1958 r. Okoliczności te winny być zatem przez organ orzekający o odszkodowaniu zweryfikowane, czego w sprawie zabrakło. Stąd ich pominięcie, świadczy - jak zasadnie oceniła Komisja - o niewyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego i naruszeniu tym samym przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., a także dowolnej ocenie dowodów, którymi organ już dysponował (i naruszenia przez to art. 80 k.pa.) – jak choćby wspomnianej mapy sytuacyjnej z 1972 r., na której uwidocznione został kontury istniejących już budynków przemysłowych, co winno skłonić Prezydenta choćby do podjęcia ustaleń w zakresie dotyczącym daty ich wzniesienia. Brak prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy uniemożliwia zaś niewątpliwe jego miarodajne skonfrontowanie z odpowiednią normą prawną - w tym przypadku ujętą w art. 215 ust. 2 u.g.n. Z tych względów, uchylenie podjętej w przedstawionych uwarunkowaniach decyzji odszkodowawczej, było zasadne i znajduje oparcie w treści normatywnej art. 29 ust. 1 pkt 3 u.s.d.r. Wobec czego skargi nie mogły być uwzględnione. Zarzuty zaś naruszenia tego przepisu wykładanego w powiązaniu z art. 30 ust. 4a u.s.d.r., a także naruszenia art. 7, 77 i 81a § 1 k.p.a. – sformułowane przez J. P. - jeśli odnieść je do przyczyny uchylenia decyzji wynikającej z wadliwie ustalonego przez Prezydenta [...] momentu utraty możliwości władania nieruchomością - są niezasadne. Odnosząc się do zasadności kwestionowania przez Komisję istnienia prawa własności H. R. do przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] ze względu na fakt zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości przed notariuszem [...] w okresie okupacji, co może wiązać się z nieważnością tej czynności prawnej na podstawie art. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 25, poz. 151 ze zm.), wyjaśnić należy, że ani Prezydent, ani obecnie Sąd nie są uprawnieni ani do badania tej okoliczności, ani także inicjowania stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Dekret z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, który odnosi się do orzeczeń wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, winien być stosowany odpowiednio także do aktów notarialnych sporządzonych w czasie okupacji przez niemieckich notariuszy na obszarze Państwa Polskiego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu wyroki i inne orzeczenia, wydane podczas okupacji przez sądy niemieckie są nieważne i pozbawione skutków prawnych. Stosownie do ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się do orzeczeń, nakazujących w postępowaniu hipotecznym i rejestrowym wniesienie wszelkiego rodzaju wpisów w księgach hipotecznych, rejestrze handlowym i innych rejestrach publicznych tylko wówczas, jeżeli orzeczenia te zostały oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom albo na nieważnych orzeczeniach sądowych czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że A. Wrzyszcz w artykule pt. "Notariat w Generalnym Gubernatorstwie (1939-1945) – stan prawny", opublikowanym w czasopiśmie "Rejent" 1997, nr 11, stanął na stanowisku, że właściwość notariatu niemieckiego zawierała się w obrębie sądownictwa niemieckiego. W zakresie kompetencji sądownictwa polskiego przewidziano możliwość działania niemieckich notariuszy tylko w przypadku, gdy w czynności prawnej będącej przedmiotem aktu notarialnego brał udział obywatel niemiecki lub osoba pochodzenia niemieckiego (albo jeśli z tej czynności nabywały one prawo). Natomiast A. Oleszko w pracy pt. "Akty notarialne". Komentarz, Warszawa 2015, s. 97. wyjaśnił, że "...w doktrynie prezentowane było również stanowisko, zgodnie z którym do aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy niemieckich należy podchodzić indywidualnie, przyznając przymiot ważności i skuteczności tym z nich, które "służyły interesom obywateli polskich" i nie były zdziałane na szkodę Państwa Polskiego. Możliwe jest więc uznanie ich za zwykłe umowy pisemne, które na skutek wyjątkowych okoliczności i braku możliwości skorzystania z usług polskiego notariusza, skutecznie przenoszą prawo własności". Zgodnie natomiast z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. sygn. akt [...] (Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych z 1997 r. nr [...], poz. [...]) należy respektować działania notariuszy niemieckich w latach 1939-1945 w sytuacji, gdy ich czynności nie prowadziły do naruszenia interesów Państwa Polskiego i jego obywateli. Niejednokrotnie bowiem podważanie tych czynności byłoby sprzeczne z tymi interesami. Zwrócić również należy uwagę na glosę J. Szachułowicza do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1959 r. sygn. akt 3 CR 703/59, w której zawarty został pogląd że "nie można kwestionować wszystkich aktów okupacyjnych sporządzonych przez notariuszy niemieckich na okupowanym terytorium polskim. Gdyby reprezentować to stanowisko, to należałoby konsekwentnie uchylić wszystkie zarządzenia okupacyjnych władz administracyjnych, a więc i takie, które uwzględniały interesy polskich obywateli. Współżycie w czasach najazdu wymagało dokonywania szeregu czynności, m.in. także notarialnych, i obecnie dla uporządkowania i stabilizacji stosunków należy uznawać za ważne te akty notarialne, które służyły interesom obywateli polskich, a nie uznawać tych, które były dokonane na szkodę Państwa Polskiego i jego obywateli. Tę myśl przewodnią wyraża nowela z 11 kwietnia 1947 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 144) do dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydawanych w czasie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Według tej noweli orzeczenia sądów niemieckich nakazujące wniesienie wpisów w księgach hipotecznych są ważne i rodzą skutki prawne, jeżeli nie zostały oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu albo jego obywatelom lub na nieważnych orzeczeniach albo zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego." Poglądy dotyczące tego zagadnienia rozwinął J. Szachułowicz również w artykule pt. "Znaczenie aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy niemieckich na terenie Polski w okresie okupacji", opubl. NP 1959, nr 11. Podkreślić przy tym należy, że Komisja wyrażając wątpliwości co do ważności umowy notarialnej zawartej przez H. R., nie wskazała, jakie przepisy, które miały zastosowane przy przedmiotowej sprzedaży, były skierowane przeciwko Państwu Polskiemu, przez co w świetle brzmienia art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. akt notarialny miałby nie zyskać mocy prawnej. W sprawie niniejszej obywatelka polska nabyła prawo własności nieruchomości od obywateli polskich wpisanych na volkslistę, podlegających prawu niemieckiemu, a nie utraciła tego prawa w warunkach zagrożenia lub przymusu, na skutek przepisów wprowadzonych przez władze Generalnego Gubernatorstwa. W tych okolicznościach nieuzasadniona wydaje się ocena, że zakup nieruchomości przez H. R. nastąpił z naruszeniem interesów Państwa Polskiego lub jego obywateli. Za niepotwierdzone żadnym materiałem dowodowym oraz nieuprawdopodobnione należy także uznać stanowisko, że Prezydent [...] wydał kontrolowaną decyzję reprywatyzacyjną bez ustalenia w sposób prawidłowy przesłanki planistycznej, o której mowa w art. 215 ust.2 u.g.n. Pogląd ten Komisja opiera bowiem wyłącznie na fakcie ustalenia tych okoliczności przez organ w oparciu o wykreślenie w części graficznej planu z 1931 r. lokalizacji całej nabytej w 1942 r. nieruchomości, sporządzone przez geodetę A. R. (segregator niebieski, Teczka 1A – k. 117)., które to wykreślenie jest w ocenie Komisji nieczytelne i nieprecyzyjne, a ponadto stanowi "dokument prywatny". Odnosząc się do tej argumentacji wprawdzie można zgodzić się z Komisją, że ów dokument nie jest precyzyjny, gdyż nie obrazuje dawnych i nowych ciał geodezyjnych. Nie dyskwalifikuje to jednak jego przydatności (wartości dowodowej). Powoduje jedynie konieczność zinterpretowania jego treści w powiązaniu z treścią aktualnej mapy nieruchomości dekretowej sporządzoną przez tego samego geodetę, na której wykreślone są obecne działki istniejące w obrębie dawnej całości (zielony segregator Teczka 1B – mapy 2 szt. w koszulce, k. 436 i 437), a ponadto sporządzoną przez geodetę uprawnionego – Z. O. w 2007 r. mapą sytuacyjną przedstawiającą nałożone na rysunek ogólnego planu zabudowania [...] z [...] sierpnia 1931 r. aktualne działki ewidencyjne (czarny segregator - k.159). Mając zatem na względzie te wszystkie dokumenty, ustalenie jakie faktycznie cele planistyczne mogły być w dacie wejścia w życie dekretu na objętym postępowaniem terenie realizowane nie nastręcza większych trudności. Wynika z nich mianowicie, że przedmiotowa nieruchomość położona była w strefach [...] oraz [...]. Tereny znajdujące się w każdej z nich przeznaczone zaś zostały pod zabudowę, z tym że w strefie [...] obowiązywała zabudowa grupowa lub luźna do 3 kondygnacji i 30% zabudowania, a w strefie [...] zabudowa zwarta, do 3 kondygnacji i 50% zabudowania. Każda z tych funkcji planistycznych nie stanowiła przeszkody dla wykorzystania nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Kwestionowanie z kolei wiarygodności dokumentów geodezyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę A. R., z tego tylko względu, że są to tzw. "dokumenty prywatne" (wykonane na zlecenie strony) – jak czyni to Komisja - w świetle ustanawiającego zasadę równej mocy środków dowodowych art. 75 k.p.a. również uznać należy za nieuprawnione. Umykać przy tym zdaje się uwadze Komisji, że ustalenie przesłanki planistycznej warunkującej przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., w przeciwieństwie do dokonania jej wyceny w operacie szacunkowym, którego wykonanie zleca organ (art.130 ust.2 u.g.n.), nie jest prawnie zarezerwowane dla biegłego. Stąd nie znajduje tu także zastosowania przywoływane przez Komisję unormowanie z art. 84 k.p.a., regulujące przesłanki i tryb jego powoływania. Uwzględnienie zatem w procesie rekonstruowania stanu faktyczno-prawnego treści tych trzech dokumentów, powoduje, że poprawności ustaleń przeznaczenia nieruchomości wedle zapisów obowiązującego w przeddzień wejścia w życie dekretu planu nie może być podważona. Nawet przy uznaniu, że istotnie wykreślenia geodety na rysunku planu były nie w pełni precyzyjne. Zauważyć także wypada, że Komisja nie odnalazła, a przez to nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie tezy, jakoby teren objęty uchyloną decyzją odszkodowawczą w ogólnym planie zabudowania [...] z 1931 r. nie był przeznaczony na budownictwo jednorodzinne. Nie pozyskała także nowego wykreślenia geodezyjnego wykonanego zgodnie z jej wskazaniami, pomimo posiadania ku temu uprawnień a także pomimo ciążącego na niej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie podważyła zatem skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydenta [...] odnośnie planistycznego położenia spornego gruntu. To zaś (o ile by wykazano spełnienie drugiej z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., dotyczącej momentu utraty możliwości władania nieruchomością) byłoby wystarczające do uzyskania za nią przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela odszkodowania. Konkludując zatem tę część rozważań stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Komisji przeprowadzone przez nią postępowanie rozpoznawcze nie dowiodło, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Prezydenta [...], w efekcie nieustalenia przysługiwania H. R. (poprzednikowi prawnemu beneficjenta decyzji) prawa własności do nieruchomości, za której utratę przyznano odszkodowanie, jak też ustalenia w sposób dowolny (bez dysponowania odpowiednim materiałem dowodowym) możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, organ ów naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, gdyby to miały być jedyne przypisywane decyzji Prezydenta [...] wady, nie mogłyby one prowadzić do jej uchylenia. Przypomnieć natomiast w tym miejscu wypada, że także obowiązkiem Komisji jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdy obiektywnej. Do czynienia takich ustaleń, jako szczególny w strukturze organów administracji publicznej organ kontrolny posiada on wszelkie ku temu instrumenty prawne analogicznie jak typowe organy jak również własne, nadzwyczajne uprawnienia. Miała ona zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań. Powinna z nich zatem aktywnie korzystać. Tymczasem pomimo zarzutów i argumentów odnoszących się do ważności nabycia spornej nieruchomości przez H. R. Komisja we własnym zakresie nie wystąpiła do sądu powszechnego o weryfikację skuteczności prawnej umowy z 1942 r. Zarzucając z kolei Prezydentowi posłużenie się nieczytelną dokumentacją geodezyjną wykonaną na zlecenie strony, sama wykonania odpowiedniego opracowania geodezyjnego nie zleciła. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym brak było także podstaw do kwestionowania decyzji Prezydenta [...] ze względu na częściowe załatwienie nią sprawy odszkodowawczej, bez przywołania adekwatnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia podstawy prawnej. Owszem, podstawa prawna (miarodajna do treści podejmowanej decyzji) jest jednym z obligatoryjnych jej elementów, o czym stanowi art. 107 § 1 k.p.a. (obecnie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.). W przypadku zatem decyzji częściowej winna ona wskazywać art. 104 § 2 k.p.a., który dopuszcza wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia, stanowiącego odstępstwo od reguły rozstrzygania całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. W kontrolowanej zaś przez Komisję decyzji odszkodowawczej ww. przepisu – co jest okolicznością niesporną - nie przywołano. Sam jednak brak przywołania w decyzji pełnej podstawy prawnej, o ile takowa w systemie prawnym istnieje, nie przesądza o prawnej wadliwości decyzji. Zwłaszcza, gdy w jej osnowie wprost wskazuje się na częściowy charakter rozstrzygnięcia, co powoduje, że co do zakresu rozpoznania sprawy wątpliwości być nie może. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Prezydent [...] w sposób wyraźny wskazał bowiem, że jej wydanie nastąpiło w następstwie rozpoznania wniosku K. R.. "w części dotyczącej projektowanych hip: Nr [...]". Z tak zakreślonymi granicami rozpoznawanej wówczas sprawy administracyjnej, która ze swej istoty miała charakter podzielny (gdyż dotyczyła roszczeń pieniężnych), korespondowało ujęte w decyzji rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy za zasadne uznać należy kierowane przeciwko wskazanym przez Miasto w punkcie 1 skargi fragmentom uzasadnienia decyzji Komisji zarzuty naruszenia przywołaną tam argumentacją przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust, 1 pkt 4a u.s.d.r. Mimo jednak wadliwości tej części rozważań Komisji, a przez to także skorelowanych z nimi zaleceń, brak było wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do uchylenia z tego tylko powodu decyzji, skoro jak już wykazano wyżej samo rozstrzygniecie jest prawidłowe. Sąd w obecnym składzie odrzuca bowiem prezentowaną niekiedy w orzecznictwie koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym tylko do uzasadnienia danej decyzji, władny jest ją uchylić wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji (względnie niekwestionowane fragmenty uzasadnienia). Godzi się bowiem zauważyć, że ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Stąd wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. To z kolei oznacza, że przedmiotem kontroli sądu musi być objęte także jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś, że jest ono prawnie wadliwe (zwłaszcza w kontekście przywołanej na jego poparcie argumentacji uzasadnienia), obliguje sąd do uchylenia w całości zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", chyba że wydanie tego rodzaju wyroku oznaczałoby pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, a stwierdzone naruszenia prawa nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wówczas bowiem, ze względu na uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. tzw. zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony skarżącej) sąd musi oddalić skargę. Zobligowany jest także do oddalenia skargi jeżeli poszczególne zakwestionowane w skardze fragmenty uzasadnienia decyzji administracyjnej są wprawdzie wadliwe (błędne) – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ale nie mają one zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Konsekwencją natomiast oceny prawnej wówczas przez Sąd sformułowanej jest to, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ właściwy (co w tym przypadku jest efektem pozostawienia w obrocie prawnym kasatoryjnej decyzji Komisji), nie będzie on związany zapatrywaniami i zaleceniami, które zostały przez Sąd uznane za błędne. Za niezasadny uznać należy też podnoszony przez Miasto zarzut naruszenia art. 111 § 1 i 1 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. upatrywany w odmowie uzupełnienia decyzji Komisji w zakresie orzeczenia w niej o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji, co z kolei naruszać ma interes Miasta [...]. Zauważyć bowiem wypada, że ewentualne nałożenie przez Komisję na beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z treści art. 31 ust. 1 u.s.d.r. Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza zaś, że organ może, ale nie musi ukształtować określonej sytuacji prawnej jednostek, na gruncie norm prawa materialnego, w sposób w jaki strona lub inny uczestnik postępowania by tego oczekiwały. Po wtóre, przewidziany art. 31 ust. 1 u.s.d.r. środek prawny, ze względu na jego istotę, nie będzie mógł zostać zastosowany w każdej wydanej przez Komisję decyzji - jak mogłoby się to wydawać, gdyby rekonstruować normę w tym przepisie zawartą poprzez proste odwołanie się do jego literalnego brzmienia, gdzie możliwość nałożenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenie łączy się z decyzją "o której mowa w art. 29 ust. 1",a zatem każdą z wymienionych tam decyzji. Oczywistym jest bowiem, że rozpatrywanie ewentualnej potrzeby zwrotu określonych świadczeń kwalifikowanych jako "nienależne", traci na znaczeniu w sytuacji, gdy Komisja utrzymuje w mocy decyzje reprywatyzacyjną, albo umarza prowadzone względem niej postępowanie rozpoznawcze. Tymczasem tego rodzaju rozstrzygnięcia również są wymienione w art. 29 ust. 1 u.s.d.r. do którego nawiązuje art. 31 ust. 1 u.s.d.r. Podobnie w ocenie Sądu art. 31 ust.1 u.s.d.r. nie znajduje zastosowania do decyzji kasatoryjnych, w których kwestia przynależenia beneficjentom pierwotnych decyzji reprywatyzacyjnych określonych uprawnień, nie zostaje definitywnie przez Komisję przesądzona. Brak zatem było podstaw do skutecznego formułowania przez Miasta żądania uzupełnienia w tym zakresie przez Komisję decyzji z [...] stycznia 2020 r. Tożsame stanowisko zostało wyrażone przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 21 czerwca 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 786/20, który został wydany na tle zbliżonego stanu faktycznego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.