II SA/Gd 13/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 listopada 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.143.2022.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i P. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga E. M. i P. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 18 listopada 2022 r. uchylającą w całości decyzję Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrocie na rzecz skarżących prawa własności nieruchomości w K., gmina Szemud, działka nr [...] o pow. 2 709 m2, [...] oraz ustalającej wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania w wysokości 82.652 zł oraz umorzeniu postępowania w sprawie została wniesiona w następującym stanie sprawy: W dniu 1 kwietnia 2015 r. został spisany protokół uzgodnień pomiędzy Wójtem Gminy Szemud a E. i P. M., dotyczący nabycia przez Gminę Szemud części działki nr [...], które miało nastąpić po podziale ww. nieruchomości. W piśmie z 14 kwietnia 2015 r. P. M. wystąpił do Urzędu Gminy Szemud o zmianę treści zapisu "p5" w aneksie nr 1 do protokołu uzgodnień z dnia 1 kwietnia 2015 r., tj. "przed rozpoczęciem prac przy projektowanym rondzie na dz. [...] Urząd Gminy w Szemudzie zobowiązuje się do wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nowych wydzielonych działek (...). Koszty wybudowania sieci i projektu ponosi Urząd Gminy w Szemudzie ". W dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Szemud podjęła uchwałę nr VII/68/2015, w której wyraziła zgodę na odpłatne nabycie na cel publiczny na rzecz Gminy Szemud części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z 3 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Szemud, po rozpatrzeniu wniosku skarżących zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina Szemud, KW [...] - na działki od nr [...] do nr [...]. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem "działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 200 m2, stanowiąca poszerzenie drogi dojazdowej, działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 678 m2, stanowiąca drogę z mocy prawa przechodzą na własność Gminy Szemud (...) ". W dniu 15 września 2015 r., na postawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", został spisany kolejny protokół uzgodnień pomiędzy Wójtem Gminy Szemud a skarżącymi dotyczący nabycia przez Gminę Szemud działki nr [...]. W dokumencie tym wskazano, iż działka oznaczona nr [...] "stanowi teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji, teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, poszerzenie drogi dojazdowej zaświadczenie nr GN.6727.Z.272.2015 z dnia 04 września 2015 r.". Ponadto w § 4 ww. protokołu E. i P. M. oświadczyli, "że uzyskana kwota wyczerpuje ich roszczenia, które mogłyby wystąpić w przyszłości z tytułu sprzedaży działki". Z kolei w § 5 ww. dokumentu, Wójt Gminy Szemud zobowiązał się zaprojektować sieć wodociągową i kanalizacyjną do nowo wydzielonych działek oznaczonych nr [...]-[...] oraz wybudować sieć kanalizacyjną do ww. działek. Na mocy aktu notarialnego z 24 września 2015 r., Repertorium A nr [...], Gmina Szemud nabyła od E. i P. M. z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] prawo własności działki nr [..] o pow. 0,9782 ha za kwotę 253 353,80 zł. Strony oświadczyły, iż Gmina Szemud dokonała nabycia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne, stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W § 6 tej umowy Wójt Gminy Szemud zobowiązał się w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. zaprojektować sieć wodociągową i kanalizacyjną do nowo wydzielonych działek nr [...]-[...] oraz w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. wybudować sieć kanalizacyjną do ww. działek. Decyzją z 19 października 2017 r. Starosta Wejherowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zatwierdził podział m.in. działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] relacji Szemud - Karczemki w miejscowości K. gm. Szemud - obr. K.", m.in. na działce nr [...]. Zgodnie z pkt VII ww. rozstrzygnięcia, działka nr [...] stała się własnością Powiatu Wejherowskiego. Decyzja ta, zgodnie z pieczęcią, stała się ostateczna dnia 24 listopada 2017 r. Decyzją z 27 maja 2021 r. Wójt Gminy Szemud zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Pismem z 10 września 2021 r., E. M. i P. M. wystąpili do Starosty Wejherowskiego o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb K., gmina Szemud, KW nr [...], wskazując, iż "żaden cel publiczny nie został na tej działce zrealizowany - leży ona odłogiem ". Decyzją z 27 maja 2022 Starosta orzekł m.in. o zwrocie na rzecz skarżących prawa własności nieruchomości położonej w K., gmina Szemud, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2 709 m2, [...]. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosła Gmina Szemud. Wojewoda Pomorski rozpoznając sprawę wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III u.g.n. W art. 136 ust. 3 u.g.n., stwierdzono m.in., że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ". Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewoda przyjął, że w sprawie bezspornym jest, że na mocy aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., Repertorium A nr [...], Gmina Szemud nabyła od E. M. i P. M. z nieruchomości objętej księgą wieczysta nr [...] prawo własności działki nr [...] o pow. 0,9782 ha (której część stanowi obecna działka nr [...] o pow. 0,2709 ha, będąca przedmiotem niniejszego postępowania) za kwotę 253 353,90 zł. Jednakże kwestią sporną jest, czy doszło do zbycia ww. działki pod przymusem tj. czy akt notarialny z dnia 24 września 2015 r. został zawarty na tzw. przedpolu wywłaszczenia. Organ I instancji uznał, iż było to wywłaszczenie wskazując, iż "wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Szemud, zarówno z dokumentów nabycia na rzecz Gminy działki nr [...] oraz z samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas obowiązującego jasno wynika, że działka została nabyta na cele, a wykazana intencja Gminy nabycia przedmiotowej nieruchomości właśnie na te cele świadczy o zawarciu umowy w trybie art. 114 ust. 1 ugn". W opinii Wojewody Pomorskiego, Starosta pominął jednak istotne okoliczności związane z zawarciem ww. aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., jak również błędnie zinterpretował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006 dotyczące przeznaczenia części dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Wojewoda zauważył, iż na mocy tej umowy Gmina nabyła działkę nr [...] o pow. 0,9782 ha, której jedynie część (mniej niż 30% powierzchni) stanowi obecna działka nr [...] o pow. 0,2709 ha, będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto, jak wynika z dokumentów pozyskanych przez organ I instancji, działka nr [...], którą nabyła Gmina, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006, który obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., znajdowała się w części w strefie funkcyjnej - tereny zabudowy mieszkaniowej ("11.28 MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w części tereny zabudowy usługowej ("11.154 US" - usługi sportu i rekreacji) i jednocześnie tereny zieleni i wód ("11.154 ZP" - tereny zieleni urządzonej) oraz w części - tereny komunikacji ("KDW" -drogi wewnętrzne). Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. "przepisy niniejszego rozdziału [tj. rozdziału 4 zatytułowanego "Wywłaszczanie nieruchomości"] stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ". Pojęcie "wywłaszczenie" posiada konstytucyjne źródło w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), według którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wywłaszczenie przeciwstawiono przy tym konstytucyjnej ochronie własności i prawa dziedziczenia, uregulowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Przeciwstawienie to wyznacza w istocie granice ochrony własności i prawa dziedziczenia poprzez wskazanie, iż ochrona z art. 21 ust. 1 Konstytucji ulega wyłączeniu w przypadku konieczności realizacji celów publicznych, dla których okazuje się niezbędne dokonanie wywłaszczenia. W ocenie Wojewody z ustawowej definicji zawartej w art. 112 u.g.n. wynika, że przepisy o wywłaszczaniu, a więc i samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się jedynie wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopuszczalność zastosowania wywłaszczenia determinowana jest zatem istnieniem jednego z dwóch podanych wyżej dokumentów planistycznych, w których skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie obejmującym jedną lub więcej nieruchomości. W ten sposób wywłaszczenie pełni służebną rolę wobec dokumentów planistycznych, chociaż jego dopuszczalność uwarunkowana została koniecznością spełnienia jeszcze jednego ustawowego warunku, tj. warunku niezbędności nieruchomości dla osiągnięcia celu publicznego. Wywłaszczenie nie jest więc dopuszczalne, poza sytuacjami określonymi w art. 122a, 124 ust. 1b, art. 124b, 125 i 126 u.g.n., jeżeli określony obszar nieruchomości nie został objęty lokalizacją celu publicznego określoną w jednym z dwóch wymienionych wyżej dokumentów planistycznych. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 6 u.g.n. w brzmieniu w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r. " Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: 1)wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 2a) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych; 6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą; 8a) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla; 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach". "Zaznaczyć należy, iż katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n. stanowi katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, iż art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak: NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (tak: Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny: SIP LEX, tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1179/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 915/19). Wśród powyższych zapisów nie zostało wskazane jako cel publiczny zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc w tym zakresie dawna działka nr [...] nie mogła zostać wywłaszczona. Ponadto, zauważył Wojewoda, iż obecnie zieleń publiczna znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 6 pkt 9c u.g.n., jako publicznie dostępne samorządowe parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (por. dr hab. Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2021). Jednakże obowiązujący art. 6 pkt 9c u.g.n. stanowiący, iż celem publicznym jest "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa", został dodany ustawą (art. 39) z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r., a więc dwa miesiące po zawarciu aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r. Powyższe oznacza, że zarówno w dacie podejmowania uchwały nr LVI/465/2006 przez Radę Gminy Szemud zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. w dniu 25 października 2006 r., jak również w dniu zawarcia aktu notarialnego - umowy kupna-sprzedaży działki nr [...], przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną nie oznaczało przeznaczenia terenu pod inwestycję celu publicznego. W konsekwencji Wojewoda uznał, iż również w tej części działka nr [...] nie mogła zostać wywłaszczona. Przeznaczenie części dawnej działki nr [...] pod usługi sportu i rekreacji - sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe, wśród których dopuszcza się usługi gastronomii i inne związane z obsługą korzystających z usług sportu i rekreacji, mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie sportu i rekreacji, również nie można uznać za przeznaczenie na cel publiczny określony w art. 6 u.g.n, zwłaszcza, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006 przewidywał tereny oznaczone symbolem "UP" - usługi publiczne, obiekty użyteczności publicznej, przeznaczone do realizacji celów publicznych: usługi oświaty, sportu i rekreacji, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, administracji publicznej, kultury i nauki i inne. Zatem, wbrew temu co twierdzi pełnomocnik wnioskodawców, to tereny o oznaczeniu "UP" były przeznaczone m.in. pod publiczne obiekty sportowe. Takiego przeznaczenia nie miała część dawnej działki nr [...], obecnie stanowiąca działkę nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił również, iż w dacie podejmowania uchwały nr LVI/465/2006 przez Radę Gminy Szemud zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. w dniu 25 października 2006 r., art. 6 pkt 6 stanowił, iż celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych". Obiekty sportowe w ww. punkcie pojawiły się na skutek ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 173, poz. 1218), która weszła w życie w dniu 22 października 2007 r. Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby Gmina Szemud planowała na przedmiotowej części nabytej nieruchomości budowę jakiegokolwiek obiektu sportowego, który miałby charakter publiczny, a ponadto jak wyżej wskazano ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod usługi publiczne, w tym sportu i rekreacji oznaczone symbolem "UP", a takiego oznaczenia planistycznego nabyta działka nie posiadała. Takie oznaczenie występuje na ww. planie zagospodarowanie przestrzennego (działki nr [...], [...] i część działki [...]) w pobliżu przedmiotowej nieruchomości i jak wynika z ogólnodostępnej w Internecie mapy google znajduje się na tym terenie Centrum Sportowe w K., o którym mówił Wójt Gminy Szemud, R. K., w trakcie przesłuchania w dniu 11 marca 2022 r. (vide: protokół przesłuchania). Odnosząc się również do twierdzeń pełnomocnika wnioskodawców, zawartych w piśmie z 4 listopada 2022 r., m.in. "obiekty sportowe o charakterze niepublicznym (zatem o przeznaczeniu indywidualnym) co do zasady nie występują, z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia ich istnienia", wskazać należy, iż istnieje wiele obiektów sportowych o charakterze niepublicznym - korty tenisowe, siłownie, boiska, wybudowane przez prywatnych inwestorów, którzy w ten sposób prowadzą swoją działalność. Przechodząc do przeznaczenia części nabytej przez Gminę nieruchomości pod drogi wewnętrzne "KDW", to realizacja tego typu dróg nie oznacza przeznaczenia tego terenu na realizację celu publicznego. Brak rozmieszczenia, w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży, na terenie nieruchomości, nabytej przez Gminę Szemud, inwestycji celu publicznego oznacza, iż powyższej umowy z dnia 24 września 2015 r. nie można traktować jako zawartej w warunkach art. 114 ust. 1 u.g.n. Implikuje to wniosek, iż zbycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w warunkach prawnych umożliwiających zastosowanie przepisów rozdziału 4 u.g.n. (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda podkreślił, iż poza tym, iż nabyta przez Gminę Szemud działka nr [...] (której część stanowi obecna działka nr [...]) nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne (co zostało omówione powyżej), w przedmiotowej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony przez właściwy organ, tj. Wójta Gminy Szemud (art. 115 u.g.n.). Zauważył również, że w momencie zawierania ww. umowy nie były spełnione również formalne warunki wywłaszczenia. Wójt Gminy Szemud nie dysponował bowiem w tym momencie zarówno wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości (art. 114 u.g.n.), jak również decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 112 u.g.n.), obejmującą przedmiotową nieruchomość. Okoliczność, iż uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 11 grudnia 2020 r. nr XXI/296/2020 został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębu geodezyjnego Jeleńska Huta, Kamień, Kielno i Kieleńska Huta, gmina Szemud, tak jak to przedstawia pełnomocnik wnioskodawców, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona w dokumentach planistycznych na cele publiczne, a w konsekwencji nie mogła zostać wywłaszczona. Ponadto, przed zawarciem ww. aktu notarialnego w czasie, kiedy trwały już rozmowy pomiędzy E. M. i P. M. a Gminą Szemud w sprawie nabycia części działki nr [...], ww. osoby wystąpiły o jej podział. Decyzją z 3 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Szemud, po rozpatrzeniu wniosku E. M. i P. M., zatwierdził podział działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina Szemud, KW nr [...] na działki od nr [...] do nr [...]. W ten sposób powstała m.in. działka nr [...], którą około miesiąc później nabyła Gmina Szemud. W decyzji podziałowej zaznaczono, iż jest ona przeznaczona pod "teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji (11.154.ZP, US), teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (11.82.MU1), poszerzenie drogi dojazdowej (KDD)". W tym miejscu rodzi się pytanie, z jakiego powodu byli właściciele nie podzielili dawnej działki nr [...] w taki sposób, żeby powstała działka obejmująca jedynie powierzchnię obecnej działki nr [...], skoro uważali, że Gmina chce ich wywłaszczyć "na plac zabaw, rekreację sportową, zieleń i częściowo drogę", co wskazano w trakcie przesłuchania w dniu 22 kwietnia 2022 r. (vide: protokół z przesłuchania strony). Drugie pytanie, skoro celem wywłaszczenia miała być droga, to dlaczego nie zostało to uwzględnione przy podziale działki nr [...], który został zatwierdzony decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. (około 1,5 miesiąca wcześniej niż umowa sprzedaży działki nr [...]), i w związku z którym działki nr [...] i [...] stanowiące drogi przeszły na własność Gminy Szemud z mocy prawa. Wskazał organ odwoławczy również, że to Gmina Szemud została wywłaszczona z części dawnej działki nr [...] na mocy decyzji Starosty z dnia 19 października 2017 r., sprostowanej postanowieniem z dnia 26 października 2017 r., w którym został zatwierdzony podział m.in. działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] relacji Szemud - Karczemki w miejscowości K. gm. Szemud - obr. K.", m.in. na działce nr [...]. Zgodnie z pkt VII ww. rozstrzygnięcia działka nr [...] stała się własnością Powiatu Wejherowskiego. Decyzja ta, zgodnie z pieczęcią, stała się ostateczna dnia 24 listopada 2017 r. Podkreślono również, iż P. M. miał świadomość przed sprzedażą Gminie Szemud działki nr [...], iż część tej nieruchomości jest przeznaczona pod rondo w drodze powiatowej, bowiem pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r., wystąpił do Urzędu Gminy Szemud o zmianę treści zapisu "p5" w aneksie nr 1 do protokołu uzgodnień z dnia 1 kwietnia 2015 r., tj. "przed rozpoczęciem prac przy projektowanym Rondzie na dz. [...] Urząd Gminy w Szemudzie zobowiązuje się wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nowych wydzielonych działek (...). Koszty wybudowania sieci i projektu ponosi Urząd Gminy w Szemudzie ". Skoro nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z dnia 24 września 2015 r. nie nastąpiło w bezpośrednim związku z możliwością prowadzenia wobec tejże nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego, to w istocie niemożliwe jest zbadanie celu wywłaszczenia, w szczególności czy był to cel publiczny wskazany w art. 6 u.g.n. Możliwe jest natomiast ustalenie celu nabycia nieruchomości, to jednak pozostaje poza sferą zainteresowania niniejszego postępowania. Powyższego nie podważa fakt podjęcia przez Radę Gminy Szemud uchwały wyrażającej zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Szemud na cel publiczny ani też prowadzenie rokowań poprzedzających zawarcie tej umowy. Uchwała Rady Gminy Szemud z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr VII/68/2015 w sprawie wyrażenia zgody na nabycie części działki nr [...] na cel publiczny nie stanowi bowiem aktu planistycznego, o którym mowa w art. 112 ust. 1 u.g.n. (stwierdzenie to stanowi odpowiedź na podkreślanie przez pełnomocnika wnioskodawców, iż w uchwale tej wskazano art. 6 ust. 6 u.g.n.), zaś prowadzenie rokowań przed zawarciem umowy jest praktyką powszechną, mającą cywilnoprawny charakter, a przepis art. 114 ust. 1 u.g.n. nie jest w tym zakresie wyłączną podstawą prawną. W ocenie Wojewody okoliczności zawarcia umowy nabycia działki nr [...] w formie aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., tj. okoliczność, iż nieruchomość nie była przeznaczona pod cele publiczne wymienione w art. 6 u.g.n. (co zostało omówione powyżej); wiedza obu stron, iż na części działki planowane jest rondo w drodze powiatowej (w konsekwencji czego to Gmina Szemud została wywłaszczona przez Powiat Wejherowski); zobowiązanie się przez Gminę Szemud, w związku z nabyciem działki nr [...] do zaprojektowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nowo wydzielonych działek oznaczonych nr [...]-[...] oraz wybudowania sieci kanalizacyjnej do ww. działek oznacza, iż ww. umowa z dnia 24 września 2015 r. (co nie stanowi odszkodowania za wywłaszczenie w rozumieniu przepisów u.g.n.) była umową dobrowolną, bowiem zgodnie z art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj.1. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) strony miały możliwość ułożenia stosunku prawnego wedle swojego uznania i tak też uczyniły. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, s. 462 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2587/12). W nawiązaniu do powyższego, Wojewoda wskazał, iż definicję poprzedniego właściciela podaje art. 4 pkt 4 u.g.n., stanowiąc iż pod tym pojęciem należy rozumieć osobę, "która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów". Z przepisów tych wynika, że uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być wyłącznie osoba, której prawo własności zostało odjęte, albo spadkobierca takiej osoby. O legitymacji zatem do wystąpienia z roszczeniem przesądza ów tytuł prawny do nieruchomości wywłaszczonej. Przepis ten w precyzyjny sposób określa krąg podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto zdaniem Wojewody brak jest przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży działki nr [...] (której część stanowi obecnie działka nr [...]) nie była ze strony wnioskodawców umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Taki sposób przeniesienia własności ww. działki nie jest objęty dyspozycją art. 142a u.g.n., a w związku z tym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej zwrotu. W związku z powyższym, przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu. Takie stanowisko zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1286/16, oddalającego skargę od decyzji Wojewody Lubelskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Reasumując, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona na rzecz Gminy Szemud, a jedynie nabyta przez nią w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Brak jest bowiem jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można było wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. We wniesionej skardze zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 27 maja 2022 r., w sytuacji gdy decyzja ta odpowiadała prawu, 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu i utrzymania decyzji I-instancyjnej w mocy, 3. art. 7 i 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedokonanie wyczerpujących ustaleń zmierzających, co prowadziło do błędnego stwierdzenia, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot nie została zakupiona przez Gminę na cel publiczny oraz nie została zakupiona w trybie przedwywłaszczeniowym, 4. art. 7 i 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczną z materiałem dowodowym i ustaleniami postępowania ocena zeznań R. K. z dnia 11 marca 2022 r., wskazującymi na istnienie planów co do przeznaczenia terenu pod budowę obiektów sportowych przed nabyciem nieruchomości od skarżących, a tym samym dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, 5. art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niepodlegającego ocenie instancyjnej, w zakresie w jakim organ odmówił wiarygodności zeznaniom wnioskodawcy P. M. co do znajomości przepisów MPZP, bez wskazania przyczyn dla których odmówił tym zeznaniom wiarygodności oraz wskazania dowodów które stanowią podstawę takiej oceny, jednocześnie wskazując, że wnioskodawca wiedział o budowie ronda, czyniąc decyzję wewnętrznie sprzeczną, II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 6. art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) w zw. z art. 6 ust. 6 ugn, w związku z przepisem § 3 ust. 1 pkt. 1 lit. f) Uchwały Rady Gminy Szemud z dnia 25.10.2006 r. nr LV1/465/2006, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż teren przeznaczony w MPZP pod usługi sportu i rekreacji: sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe, nie stanowi terenu przeznaczonego m. in. pod publiczne obiekty sportowe, o jakich mowa w tym przepisie, a w konsekwencji jego niewłaściwe niezastosowanie pomimo, że w niniejszej sprawie teren działki nr [...] przeznaczony był na cele publiczne, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. 142a w zw. z art. 114 ugn nie znajduje w sprawie zastosowania, 7. art. 114 ugn, poprzez jego błędne niezastosowanie pomimo, że między skarżącymi a Gminą Szemud nie doszło do zawarcia umowy w trybie przedwywłaszczeniowym, a w konsekwencji uznaniu iż wnioskodawcom nie przysługuje prawo do zwrotu nieruchomości, 8. art. 142a ugn w zw. z art. 114 ust. 1 ugn. poprzez niewłaściwe ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie zastosowanie przepisów art. 136-142 ugn, do umowy sprzedaży nieruchomości zawartej między E. M. i P. M. a Gminą Szemud, pomimo iż jest to umowa z art. 114 ust. 1 ugn, 9. art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez błędną wykładnię oświadczeń woli stron zawartych w notarialnej umowie sprzedaży nieruchomości, w tym w szczególności oświadczeń co do świadczeń wzajemnych co w konsekwencji miało wpływ na przyjęcie przez organ odwoławczy, że strony zawarły umowę cywilnoprawną, jako podmioty równorzędne, a nie umowę w trybie przedwywłaszczeniowym. Uzasadniając skargę wskazał pełnomocnik skarżących, że skarżący decyzje o sprzedaży swojej nieruchomości podjęli po negocjacjach z Wójtem, który twierdził, że teren jest przeznaczony na cel publiczny, co mogło doprowadzić do sytuacji, że gdyby nie wyrazili zgody na sprzedaż to zostaliby wywłaszczeni. Sprzedając grunt przekonani byli, że jest on przewidziany na tereny sportowe i rekreacyjne dla ogóły społeczności wiejskiej. Po zakupie działki Rada Gminy przystąpiła do zmiany Studium, a następnie planu miejscowego w taki sposób, że zbyte działki zostały przeznaczone na stację benzynową i handel wielkopowierzchniowy. Tym samym Gmina odstąpiła od realizacji celu publicznego na nabytej od skarżących działce. Dodatkowo działkę nr [...] (wyodrębnioną z zakupionej [...]) podzieliła na dwie mniejsze działki i większą z nich wystawiła w lipcu 2021 r. na sprzedaż z ceną wywoławczą 860 tys. zł, dając wyraz rezygnacji z realizacji celu publicznego. Nie zgodzili się skarżący ze stanowiskiem Wojewody, że strony zawarły umowę cywilnoprawną, która nie jest umową, o której mowa w art. 114 ust. 1 ugn, między innymi z uwagi na oświadczenie do protokołu uzgodnień między Wójtem Gminy Szemud, a skarżącymi, że kwota wyczerpuje ich roszczenia, i wywodząc z tego niejako wniosek, że skarżący zrzekli się przyszłego roszczenia o zwrot nieruchomości. Jest to wnioskowanie niepoprawne, albowiem roszczenie o zwrot nieruchomości powstało kilka lat po jej zbyciu (wobec odstąpienia przez Gminę od realizacji celu publicznego), zatem w chwili zawierania umowy sprzedaży zrzeczenie się nieistniejących roszczeń byłoby niemożliwe. Organ odwoławczy naruszył zasadę swobodnej ocenę dowodów, dokonując wybiórczej, bezpodstawnej i sprzecznej z zasadami logiki analizy okoliczności związanych z zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości. Stwierdzenie Organu, że nabycie spornej nieruchomości nie nastąpiło na cele publiczne, jest w sposób oczywisty sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z konsekwentnym stanowiskiem samej Gminy ujawnianym przed skarżącymi w trakcie procedury nabycia przez Gminę nieruchomości, zeznaniem wnioskodawcy, MPZP. W notarialnej umowie sprzedaży nieruchomości - działki nr [...], sporządzonej przed Notariuszem A.K. w Wejherowie (rep. A nr [...]), stwierdzono m.in.: "Strony oświadczają, że Gmina Szemud dokonuje nabycia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne stosownie do przepisów ustawy 2 dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami". Ponadto w poprzedzającym ten akt notarialny protokole z dnia 15.09.2015 r. wskazano trzykrotnie, że nieruchomość nabywana jest przez Gminę na cele publiczne. Zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia podpisania umowy przeniesienia własności nieruchomości, niniejszy przepis art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywał w brzmieniu: "budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;.'' Wnioskodawcy sprzedając nieruchomość w trybie przedwywłaszczeniowym, jak wynika z akt postępowania, działali w głębokim zaufaniu do organów samorządowych. Jednocześnie wnioskodawcy znali też zapis MPZP, zostali zapewnieni przez Wójta Gminy co do okoliczności i przeznaczenia nieruchomości, którymi zainteresowana była Gmina. Z okoliczności sprawy, w tym zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, iż przeznaczenie na cele publiczne przedmiotowej nieruchomości było celem Gminy. Inna analiza doprowadziłaby do rażącego pokrzywdzenia skarżących odbierając im ochronę prawną. Jednocześnie pomimo uznania zeznań skarżącego za niewiarygodne, organ odwoławczy sam opiera się na tych zeznaniach wskazując, że skarżący wiedzieli o planowanej budowie ronda, nie uznając, że przy tym, że znali zapisy planu miejscowego co do możliwej budowy obiektów sportowych. W sytuacji, gdy do skarżących zgłosiła się Gmina z propozycją nabycia nieruchomości na cele publiczne, zgodne z zapisami planu, wnioskodawcy nie mieli jakichkolwiek podstaw do podważania twierdzeń Gminy o publicznym przeznaczeniu nieruchomości, które odzwierciedlone było w MPZP. Według skarżących prawidłowa wykładnia przepisu art. 112 ust. 1, art. 136 ust. 3 oraz 142a u.g.n., sprowadza się do przyjęcia, iż w przypadku istnienia MPZP z którego, choćby pośrednio wynikać może przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne lub decyzji lokalizacyjnej, a następnie zbycia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego na podstawie umowy, z deklarowanym przeznaczeniem na cele publiczne, brak jest podstaw do weryfikacji tego przeznaczenia na etapie postępowania zwrotowego. W niniejszej sprawie nieruchomość będąca przedmiotem umowy objęta była MPZP, a ponadto plan ten przewidywał przeznaczenie nieruchomości m.in. pod obiekty sportowe (w tym publiczne). W zakresie wykładni uchwały nr LVI/405/2006 z dnia 25.10.2006 r. powstały rozbieżności, których to Wojewoda nie rozstrzygnął. Odmowa zwrotu nastąpiła z uwagi na niewłaściwą wykładnię i błędną wykładnię MPZP przez Wojewodę, który przyjął, że MPZP nie umożliwia realizacji inwestycji celu publicznego na spornej nieruchomości. Zgodnie z oświadczeniem Gminy złożonym przy negocjacjach umowy sprzedaży, celem na jaki nabyta miała zostać nieruchomość było: 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Zgodnie z obowiązującym na dzień 24.09.2015 r., to jest na dzień zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, działka będąca przedmiotem postępowania była przeznaczona w MPZP na cele (bez jakichkolwiek preferencji czy pierwszeństwa): - zieleń urządzona, - usługi sportu i rekreacji, rozumiane jako sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe. Wobec tak określonego przeznaczenia gruntu, niewątpliwie działka ta przeznaczona była m.in. pod publiczne obiekty sportowe, ponieważ zakres pojęcia publicznego obiektu sportowego w sensie logicznym zawiera się w pełni w zakresie pojęcia sportowego obiektu budowlanego. Wszystkie publiczne obiekty sportowe są sportowymi obiektami budowlanymi. Wykładnia MPZP oraz okoliczności sprawy i zebrany materiał dowodowy, zeznania świadków, umowa wskazuje, że jednym z planowanych przedsięwzięć był publiczny obiekt sportowy. Jednocześnie powołanie się na zeznania Wójta Gminy Szemud z dnia 11 marca 2022 r. w sposób bezpośredni wskazuje, że na działce będącej przedmiotem postępowania planowano realizację celu publicznego, jednak na skutek późniejszej budowy obiektu sportowego w pobliżu i planowanej budowy centrum sportu i ruchliwej drogi w sąsiedztwie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zrezygnowano z przedmiotowego założenia. Gmina Szemud wniosła o oddalenie skargi argumentując, że nieruchomość została nabyta od skarżących do zasobu gminnego, co nie wykluczało wykorzystania jej na cel publiczny. I została ona na taki cel częściowo wykorzystania poprzez budowę drogi, natomiast pozostała cześć posiadała w MPZP przeznaczenie na usługi sportu i rekreacji (US) oraz zieleń urządzoną. Przeznaczenie US oznaczało usługi sportu i rekreacji definiowane przez sam MPZP jako sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe, dopuszcza się: usługi gastronomii i inne związane z obsługą korzystających z usług sportu i rekreacji; mieszkania integralnie związane z prowadzona działalnością gospodarczą w zakresie sportu i rekreacji. W ocenie Gminy Szemud teren o takim przeznaczeniu nie stanowi ternu, na którym możliwe jest tylko i wyłącznie realizacja obiektów sportowych (publicznych obiektów sportowych zgodnie z art. 6 pkt 6 ugn), ale tez możliwa jest działalność gospodarcza prowadzona przez podmioty prywatne w celach komercyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowiła decyzja Wojewody Pomorskiego z 18 listopada 2022 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 27 maja 2022 r. stanowiącą o zwrocie na rzecz E. M. i P. M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2 709 m2, położonej w K., gmina Szemud oraz orzekająca o odmowie zwrotu nieruchomości oraz umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n."). Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tytułem wstępu wskazać należy, iż główna oś sporu w niniejszej sprawy dotyczy kwestii czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 2 709 m2, położona w K., gmina Szemud, została nabyta w warunkach wywłaszczenia, a zatem czy w ogóle znajduje do niej zastosowanie tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do art. 142a u.g.n. - przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Bez wątpienia przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obecnie Gmina Szemud, a także organ odwoławczy stoją na stanowisku, że nabycie działki nie nastąpiło w związku z planowaną realizacją celu publicznego, albowiem obowiązujący wówczas MPZP nie przewidywał na tym terenie realizacji celu publicznego w postaci usług sportu i rekreacji. W ocenie Sądu stanowisko, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny, nie zostało dostatecznie umotywowane i udowodnione, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na odmienną ocenę charakteru zawartej umowy, a zwłaszcza okoliczności jej zawarcia. Obowiązujący w dniu 24 września 2015 r. tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez skarżących na rzecz Gminy Szemud, przepis art. 6 pkt 6 u.g.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Oznacza to, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na taki cel należy traktować jako wywłaszczenie, nawet jeśli następowało to w trybie umowy, a nie w trybie decyzji administracyjnej. Pogląd co do możliwości żądania na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. zwrotu nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa (gminy) w formie umowy cywilnej na takie cele, jest w orzecznictwie zgodny i utrwalony. Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, gdyż nabywane w taki sposób przez gminę (państwo) nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Nie można uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, jeśli ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Taka alternatywa istniała natomiast zasadniczo wówczas, gdy dana nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych pod cele wymienione w przepisie art. 6 pkt 6 u.g.n., w tym pod budownictwo obiektów sportowych, które – jak wyżej wskazano - było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie. W sytuacji, gdy takie plany istniały, właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł swobodnie dysponować nieruchomością. Przeznaczenie w dokumentach planistycznych na określonym obszarze zabudowy na cele publiczne oznaczało więc z jednej strony obowiązek podejmowania przez właściwe podmioty publiczne odpowiednich czynności faktycznych i prawnych zmierzających do nabycia nieruchomości na ten (a nie na inny) cel, a z drugiej to, że właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze nie mieli możliwości zagospodarowywania takich nieruchomości w inny sposób, niż cel wskazany w MPZP. W związku z tym uzasadnione jest co do zasady przekonanie pełnomocnika skarżących, że zbywania w formie umów cywilnych gminie (Skarbowi Państwa) nieruchomości przeznaczonych w dokumentach planistycznych pod cele m.in. sportu i rekreacji definiowane jako sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe nie było w pełni swobodne i niewymuszone sytuacją. Nie można wykluczyć, że zdarzały się umowy zawierane na zasadzie równorzędności stron, a więc w sytuacji, gdy obie strony miały jednakowy wpływ na wszystkie istotne jej elementy, przede wszystkim takie jak cena, jednak powinno to wynikać jednoznacznie i niewątpliwie z okoliczności jej zawarcia potwierdzonych wiarygodnymi dowodami. Takich dowodów w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski umarzając postępowanie nie wskazał, natomiast zgromadzona dokumentacja potwierdza stanowisko pełnomocnika skarżących, że sporna działka nr [...] została sprzedana Gminie Szemud z konieczności, w związku z planowaną na tym obszarze realizacją celu publicznego w postaci budowy dróg publicznych oraz obiektu sportowego. Nie jest bowiem kwestionowane, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006, który obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., znajdowała się w części w strefie funkcyjnej - tereny zabudowy mieszkaniowej ("11.28 MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w części tereny zabudowy usługowej ("11.154 US" - usługi sportu i rekreacji) i jednocześnie tereny zieleni i wód ("11.154 ZP" - tereny zieleni urządzonej) oraz w części - tereny komunikacji ("KDW" -drogi wewnętrzne). Obecna działka nr [...] o pow. 0,2709 ha, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi mniej niż 30% powierzchni wówczas nabytej przez Gminę. I odnotować także należy, że już po podjęciu przez Gminę rozmów ze skarżącymi w przedmiocie nabycia przez Gminę tego terenu skarżący dokonali podziału działki nr [...] o pow. 18352 m2 na 11 działek, w tym działkę nr [...] o pow. 9782 m2, która została następnie nabyta przez Gminę z każdorazowym wskazaniem, że dokonuje tego w celu realizacji celu publicznego. Po zrealizowaniu na części nabytego terenu budowy dróg Gmina nie przystąpiła do budowy obiektu sportowego i urządzeń terenowych, dokonała zmiany przeznaczenia terenu poprzez zmianę MPZP i postanowiła zbyć działkę jako zbędną, bez poinformowania skarżących, że mogą domagać się zwrotu. W ocenie Sądu o wywłaszczeniowym charakterze spornej umowy świadczą również (na co słusznie wskazuje pełnomocnik skarżących) okoliczności jej zawarcia: w dniu 1 kwietnia 2015 r. został spisany protokół uzgodnień zasad nabycia przez Gminę Szemud części działki nr [...] o pow. 1.8376 ha położonej w obrębie geodezyjnym K. z przeznaczeniem na cel publiczny (ustalono cenę nabycia części nieruchomości nr [...] w kwocie 255.762,50 zł przy wydzieleniu powierzchni około 0,9875 ha, nabycie nastąpi po dokonaniu podziału przez właścicieli), następnie w dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Szemud podjęła uchwałę w sprawie odpłatnego nabycia na cel publiczny na rzecz Gminy Szemud części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina Szemud; decyzją z 3 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Szemud zatwierdził na wniosek skarżących podział nieruchomości oznaczonej jako działki [...] - na działki od nr [...] do nr [...]. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem "działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 200 m2, stanowiąca poszerzenie drogi dojazdowej, działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 678 m2, stanowiąca drogę z mocy prawa przechodzą na własność Gminy Szemud (...) ", w dniu 15 września 2015 r. na podstawie art. 6 ust. 6 u.g.n. spisany został protokół pomiędzy skarżącymi a Wójtem Gminy Szemud w sprawie odpłatnego nabycia na cel publiczny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K. W dniu 24 września 2015 r. został zawarty akt notarialny sprzedaży przez skarżących Gminie Szemud działki nr [...] położonej w K. i w akcie tym znajduje się zapis, że "strony oświadczają, że Gmina Szemud dokonuje nabycia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwe jest przy tym, czy skarżący mogli w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia zapisów w MPZP i przeznaczenia ich działki pod teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji, a w części teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz poszerzenie drogi dojazdowej bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Gminę. Ustalenie takie, a więc że nie musieli wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogli z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem mogłoby przemawiać za tym, że sprzedali sporną działkę Gminie dobrowolnie. Okoliczności te nie zostały jednak potwierdzone wiarygodnymi dowodami, natomiast zgromadzone dokumenty wskazują, że właściciele działki musieli sprzedać działkę, ponieważ planowana tam była realizacja celów publicznych co prowadzący ze skarżącymi rokowania Wójt na każdym etapie procedury przygotowującej do zakupy nieruchomości podkreślał i taką informacje zawierał każdy dokument podpisywany przez strony umowy. Tym samym nie zasługuje na wiarę oświadczenie pełnomocnika Gminy, że działka mogła i została zakupiona po prostu do zasobu nieruchomości gminnych, bowiem nawet w uchwale upoważniającej do zakupu wskazane zostało, że Wójt czyni to w celu realizacji celu publicznego. W ocenie Sądu zestawienie zapisów MPZP z wskazywaniem przez Wójta Gminy w trakcie procedury prowadzącej do zawarcia aktu notarialnego z 24 września 2015 r. o nabyciu nieruchomości w celu publicznym mogło spowodować przekonanie u skarżących, że zbywany teren przewidziany jest pod realizację celów gminnych i w sytuacji odmowy sprzedaży mogą zostać wywłaszczeni. Poza tym dosyć jednostronnie korzystnej dla Gminy dokonał Wojewoda interpretacji MPZP, gdyż przeznaczenie terenu pod usługi sportu i rekreacji nie wykluczało możliwości zrealizowania tego celu przez organy samorządowe i w ten sposób mogło stanowić realizacje celu publicznego. Wojewoda argumentuje, że plan zawierał oddzielne oznaczenie terenów pod usługi publiczne UP - usługi publiczne - obiekty użyteczności publicznej, przeznaczone do realizacji celów publicznych: usługi oświaty, sportu i rekreacji, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, administracji publicznej, kultury i nauki i inne. Dopuszcza się mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Natomiast usługi sportu i rekreacji oznaczone jako US to usługi sportu i rekreacji - sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe. Jednak w ocenie Sądu takie rozróżnienie nie dowodzi braku możliwości zrealizowania sportowych obiektów budowlanych jako inwestycji celu publicznego, podobnie należałoby ocenić gdyby na tym terenie została zrealizowana dopuszczona MPZP zabudowa mieszkaniowa ze środków gminnych i wówczas także zostałoby to ocenione jako inwestycja celu publicznego. A nabycie na cele publiczne było konsekwentnie podkreślane w toku każdej czynności poprzedzającej zawarcie umowy sprzedaży. Wojewoda Pomorski umarzając postępowanie w sprawie nie wykazał przekonująco i dostatecznie, że sporna umowa nie miała charakteru wywłaszczenia. Uwzględniając skargę Sąd miał także na uwadze, że zasada zaufania do organów władzy publicznej wyrażona w art. 8 Kpa generuje po stronie orzekających w sprawie organów obowiązek uwzględnienia, że skarżący zbyli przedmiotową nieruchomości działając w przeświadczeniu, że w sytuacji gdy Gmina planuje na tym terenie realizację celów publicznych to nie mają oni swobody w zawarciu umowy sprzedaży i w sytuacji "dobrowolnej" odsprzedaży zawnioskowali o budowę sieci kanalizacyjnej do nowo wydzielonych działek, do czego Gmina się zobowiązała. Ta okoliczność w ocenie Sądu również dowodzi, że umowa nie była zawierana przez równorzędne podmioty, bowiem wówczas taki zapis nie pojawiłby się w niej. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd podzielił zatem zarzuty skargi co do naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania (art.7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.), polegające na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego stanowiska, że sporna umowa z 24 września 2015 r. nie miała charakteru wywłaszczeniowego, a w konsekwencji do naruszenia art. 136 i art. 137 u.g.n.. Powyższe w ocenie Sądu daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy. Jak wskazano już wyżej w takiej sytuacji wątpliwe jest, czy skarżący mogli w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia wskazanych dokumentów planistycznych i przeznaczenia jej działki pod budowę obiektów sportowych, bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Gminę. Ustalenie takie, a więc to, że skarżący nie musieli wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogli z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem mogłoby przemawiać za tym, że sprzedali sporną działkę Gminie dobrowolnie. Organ odwoławczy żadnych tego rodzaju okoliczności jednak nie wykazał, zaś interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie dowodzi, że w sprawie skarżący zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości, wywłaszczeni, a zatem w sytuacji zbędności działki winna ona zostać zwrócona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 cyt. ustawy (obejmują one wpis od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa - 17 zł). Rozpatrując ponownie odwołanie, Wojewoda Pomorski uwzględni powyższe uwagi dotyczące charakteru spornej umowy, ewentualnie przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające.