II SA/Sz 469/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 maja 2025 r. nr 010070/680/4480281/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr 010070/680/4480281/2024, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej L. B. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 22 sierpnia 2024 r. nr 010070/680/4480281/2024 (postępowanie nr [...]), uchylił L. B. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), przyznane od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. świadczenie wychowawcze na dziecko V. V.. Jednocześnie organ orzekł, iż wypłacone Skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i Skarżąca jest zobowiązana dokonać jego zwrotu na wskazane konto, zaś brak zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wiąże się z naliczaniem odsetek ustawowych. Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia wskazano art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Organ wskazał, iż jak ustalił, Skarżąca utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z brakiem historii o legalności pobytu, która jest wymagana do weryfikacji okresu uprawniającego do świadczenia. W odwołaniu od powyżej decyzji Skarżąca wskazywała, iż jej wyjazdy z kraju nie trwały dłużej niż 30 dni, a zatem spełnia wymogi do otrzymywania świadczenia wychowawczego na swoje dzieci. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 22 maja 2025 r. 010070/680/4480281/2024 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom spełniającym warunki legalnego pobytu w Polsce oraz posiadania dostępu do rynku pracy. Na podstawie ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom spełniającym warunki legalnego pobytu w Polsce oraz posiadania dostępu do rynku pracy. Za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ww. ustawy uznaje się pobyt obywatela Ukrainy albo jego małżonka, który przybył do Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r., jeśli: - został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca "UKR" - został umieszczony w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi - rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granic, o którym mowa w art. 3 ust 3 ww. ustawy. Na podstawie art. 26 ust. 3 ww. ustawy w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko musi zostać wpisane do tego rejestru. Tymczasem z zapisów rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, o którym mowa w 3 ust 3 ww. ustawy, wynika, że odnotowano przyjazd Skarżącej w dniu 29 sierpnia 2022 r., wyjazd w dniu 2 listopada 2022 r., przyjazd w dniu 29 listopada 2023 r., wyjazd w dniu 14 lipca 2024 r. i ponowny przyjazd w dniu 28 lipca 202 jako przyjazd obywatela Ukrainy w związku działaniami wojennymi. Jednakże przyjazdy Skarżącej nie zostały uwzględnione jako przyjazdy ustanawiające okres legalności pobytu. Stąd pobyt Skarżącej na terytorium Polski nie jest uznawany za legalny. Mimo skierowanych do Skarżącej w dniach 15 lipca 2024 r. i 18 lutego 2025 r. wezwań o podjęcie działań w celu wyjaśnienia ww. niezgodności, rejestr Straży Granicznej nie został zaktualizowany. Wobec powyższego, w ocenie organu, Skarżącej nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Pismem z 28 maja 2025 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: a) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, w tym brak rozważenia i szczególnych okoliczności wjazdów i wyjazdów skarżącej do Polski, b) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwoliłby na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w tym niepozyskania informacji od Straży Granicznej, szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca samodzielnie nie może stosownej dokumentacji uzyskać, c) art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w tym przede wszystkim tego, że skarżąca wraz z dziećmi opuściła Ukrainę z uwagi na toczące się tam działania wojenne i przebywa w Polsce pomimo kilku krótkotrwałych wyjazdów do Ukrainy, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie do określenia legalności pobytu wnioskodawczyni na terytorium RP. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika treści decyzji ZUS z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr 8 września 2024 r. nr 010070/680/4480281/2024, została ona wydana w przedmiocie uchylenia Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego za cały okres świadczeniowy (od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r.) oraz jednocześnie w przedmiocie uznania, na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.p., za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2024 r. wypłaconych jej środków. Jak wynika z art. 25 ust. 1 u.p.p. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 25 ust. 2 u.p.p. za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; oraz świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 u.p.p.). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 25 ust. 9 u.p.p.). Z kolei stosownie do art. 27 ust. 1 u.p.p., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wolą prawodawcy wyrażoną w ust. 4 powyższego przepisu, jedynie w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęcie postępowania następuje z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p. nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 357/23, sygn. akt II SA/Bk 585/23, wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 612/23). Trafnie też dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, iż nie ma podstaw w kontekście systemowym i celowościowym, aby przyjmować, że decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p. mogła uchylać lub zmieniać prawo już wcześniej skonsumowane. W przypadku pobrania przez stronę świadczenia nienależnego organ zobowiązany jest bowiem – na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.p. – wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależne. Nie jest to jednak przedmiot postępowania w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19, NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/17, NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1014/21, wskazując, że: "odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy 500+ jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy 500+, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy 500+ (...). Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy 500+ nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy 500+, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną" (por. również wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1269/19). Powyższe prowadzi do wniosku, że w realiach badanej sprawy wydając decyzję z 22 sierpnia 2024 r. organ dokonał przede wszystkim całkowicie nieuprawionego, jednoczesnego zastosowania dwóch zupełnie odrębnych trybów działania przewidzianych przez ustawodawcę na wypadek, gdyby okazało się, że wnioskodawcy przyznane świadczenie wychowawcze nie należy się, tj. trybu z art. 27 u.p.p. (uchylenia świadczenia) oraz z art. 25 u.p.p. (stwierdzenia nienależnego pobrania świadczenia). Ponadto również wadliwie organ wydając decyzją w dniu 22 sierpnia 2024 r. orzekł o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na cały okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Jak wynika z decyzji świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. zostały już wypłacone. Tymczasem w trybie art. 27 u.p.p. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. W tej części decyzja ZUS jest nieprawidłowa, została bowiem wydana na skutek błędnej wykładni i w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania art. 27 ust. 1 u.p.p. W realiach badanej sprawy pozbawienie Skarżącej prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego mogłoby nastąpić jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.), i tylko przy zachowaniu wszystkich zasad wynikających z wymogów procedury administracyjnej (art. 28 ust. 1 u.p.p.). W skarżonej decyzji zawarto także dodatkowe rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. Również ono zostało wydane z naruszeniem podstawowych reguł postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ZUS wydał decyzję bez wszczęcia postępowania w tej sprawie (art. 10 ust. 1 u.p.p.), nie informując również Skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach procesowych, chociażby wynikających z art. 10 k.p.a., czym naruszył wskazane przepisy prawa. Strona takiego postępowania powinna mieć możliwość przed wydaniem decyzji przedstawienia swojej argumentacji dotyczącej przysługiwania świadczenia oraz sposobu wydatkowania wypłaconych środków, tak aby mogły być one poddane dalszej ocenie organu. Powyższe ma o tyle znacznie w sprawie dotyczącej nienależnego pobrania świadczenia wychowawczego, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że rozstrzygając w zakresie, czy świadczenie wychowawcze zostało pobrane nienależnie należy uwzględniać cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – wyrażony już w samym jej tytule – jakim jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Końcowo, zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że wobec jednoznacznego odesłania do przepisów k.p.a. również w postępowaniu przed ZUS powinny być zachowane wszystkie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się bowiem w szczególności na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem, że mają istotne znaczenie w danej sprawie, a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 k.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 k.p.a.), co oznacza, że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Ponadto, ZUS jest zobowiązany do zachowania regulacji dotyczących wymogów formalnych jakie winna spełniać decyzja administracyjna (art. 107 § 1 k.p.a.). W szczególności decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, która powinna zostać jednoznacznie i należycie precyzyjnie wskazana, a takiego warunku nie spełnia w żadnej mierze powołanie się na tytuł ustawy - jak to uczynił organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.