I OSK 2390/19

Dnia 15 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 895/18 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. [pic] I OSK 2390/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę M.W. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania M.W. od decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie uznania zrealizowanego świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko F.W. za okres od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. w kwocie 2000,00 zł za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Kolegium wskazało, że organ I instancji stwierdził, że E.W. od 1 kwietnia 2017 r. uzyskała zatrudnienie na umowę o pracę i uzyskała za miesiąc maj 2017 r. dochód w wysokości 1400,03 zł. Zatem od 1 czerwca 2017 r. stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego, ponieważ miesięczny dochód na osobę 3-osobowej rodziny wyniósł 887,74 zł i przekraczał kryterium dochodowe określone w art 5 ust 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851), dalej ustawa. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei w myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. W stosunku do odwołującej się strony wymóg z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy został spełniony. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M.W. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka uznania, że strona pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. i jest obowiązana do jego zwrotu. W trybie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy dopuszczalne jest bowiem dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia od strony skarżącej dopiero w przypadku, gdy po pierwotnie przyznanym uprawnieniu do takiego świadczenia, organ przeprowadzi postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną uchylającą wspomnianą ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego. Innymi słowy, organ ma prawo do wydania decyzji, w której uzna zrealizowane świadczenia wychowawcze za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi dopiero wówczas, gdy uprzednio wyda decyzję ostateczną uchylającą pierwotną decyzję w sprawie przyznania stronie świadczeń wychowawczych na dane dziecko. Zgodnie z art. 27 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Takiej decyzji w aktach brak, co powoduje, że obecnie zaskarżona decyzja jest przedwczesna i nie może się ostać w obrocie prawnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2018 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu naruszenie: I. Prawa materialnego: 1/ art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że wydanie decyzji o uznaniu zrealizowanych świadczeń wychowawczych za pobrane nienależnie i podlegające zwrotowi jest możliwe dopiero wówczas, gdy uprzednio zostanie wydana ostateczna decyzja uchylająca pierwotną decyzję w sprawie przyznania stronie świadczeń wychowawczych na dziecko, a w konsekwencji uznanie decyzji wydanej w sprawie na podstawie powołanych przepisów za przedwczesną; 2/ art. 27 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, a decyzja taka jest warunkiem koniecznym dla możliwości dochodzenia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, podczas gdy decyzja wydawana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny, a więc powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, wynikających z pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, wyłącznie ze skutkiem ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość; II. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom administracji ustalenia w pierwszym rzędzie, czy zachodzą przesłanki do podjęcia decyzji w trybie art. 27 ustawy, a następnie podjęcia stosownego do przyjętych ustaleń i wydanych decyzji rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia konieczności, bądź nie, wydania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r., przed wydaniem decyzji o uznaniu pobranego świadczenia wychowawczego za ten okres za nienależne i zobowiązaniu do jego zwrotu (na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przy czym istotna jest okoliczność, że okres, za który organ uznał pobrane świadczenie za nienależne, w całości już upłynął, a więc za ten okres prawo do świadczenia wychowawczego zostało już niejako skonsumowane. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się odnośnie do zasadności uznania świadczenia za sporny okres za nienależnie pobrane, ponieważ Sąd Wojewódzki, uznając zasadność skargi, nie odniósł się w najmniejszym nawet stopniu do tej kwestii. Kontrola instancyjna tego zagadnienia jest więc niemożliwa. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Sąd I instancji uznał, że decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie ww. przepisu. Decyzja wydana w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy ma oczywiście charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata. Spór koncentruje się na tym, czy następuje to z momentem wejścia do obrotu prawnego decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję przyznającą świadczenie, czy też z momentem wcześniejszym, ustalonym przez organ na podstawie okoliczności stanu faktycznego. Konstytutywny charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 27 ust. 1 jest mocno podkreślany przez autora skargi kasacyjnej. Tymczasem charakter konstytutywny decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z 28 października 2009 r. II GSK 153/09, A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12). Podkreśla się, że pogląd co do skutku wstecznego niektórych decyzji prawokształtujących należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok SN z 19 lutego 2007 r., III KRS 7/06; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Żaden przepis ustawy nie wiąże skutku prawokształtującego z datą zaistnienia określonych okoliczności faktycznych ani też uchylenie decyzji nie następuje na korzyść strony. Stanowisko, że decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji), znajduje obecnie aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak również związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r.; por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17, wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16, wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17). Pogląd ten wydaje się być tym bardziej zasadny jeśli weźmie się pod uwagę rozwiązanie ustawowe przewidujące instytucję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidzianą w art. 25 ustawy. Podzielić należy pogląd R. Prokopa [w] J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX), że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Jednakże decydujące powinny być tu okoliczności stanu faktycznego sprawy. Podobnie okoliczności stanu faktycznego powinny decydować o tym, czy rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia albo zmiany decyzji oraz świadczenia nienależnie pobranego będą ujęte w jednej decyzji czy decyzjach odrębnych. Wobec powyższego za uzasadnione należało uznać zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy. Tym samym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie błędnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania – poprzez wadliwe nakazanie wydania w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, uznając, że zaistniały okoliczności przewidziane w tym przepisie.