II OZ 1847/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. K. i P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 524/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. K. i P. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r. nr WOP.7721.234.2021.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 13 sierpnia 2025 r. o sygn. II SA/Gd 524/25, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 13 maja 2025 r. nr WOP.7721.234.2021.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powołanego postanowienia wskazano m.in., że ustanowiona w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") instytucja ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 61 § 1 p.p.s.a.. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy, a ciężar wykazania okoliczności uzasadniających jej zastosowanie spoczywa na skarżącym, w którego interesie leży odniesienie się do konkretnych zdarzeń celem wykazania, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a.. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (tak: postanowienie NSA o sygn. II OSK 2321/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zdaniem Sądu I instancji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został umotywowany tak, by uprawdopodobnić wystąpienie ustawowych przesłanek. Przytoczone argumenty o charakterze ogólnym nie zostały poparte żadnymi dokumentami bądź konkretnymi okolicznościami. Uzasadnienie wniosku koncentruje się wokół kwestii nieodwracalności rozbiórki spornego obiektu, a co za tym idzie konieczności poniesienia przez skarżących nakładów finansowych, których nie oszacowano nawet w sposób hipotetyczny i nie skonfrontowano z indywidualną sytuacją majątkową skarżących. W świetle przedstawionej ogólnikowo argumentacji nie sposób stwierdzić, jak wskazał Sąd, czy wykonanie nakazanego obowiązku wiązać się będzie dla skarżących z nadmiernymi kosztami, a tym samym, czy zachodzi w tej sytuacji niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania musi być zindywidualizowana i nie może abstrahować od aktualnej sytuacji skarżących. Jak stwierdził Sąd I instancji, wprawdzie przeprowadzenie nakazanej przez organ rozbiórki niewątpliwie wiązać się będzie z poniesieniem nakładów finansowych związanych z robocizną, usunięciem bądź magazynowaniem pozostałych po rozbiórce materiałów, a także ewentualną odbudową, lecz we wniosku nie przedstawiono żadnych dowodów ani wyjaśnień wskazujących na faktyczny rozmiar szkody majątkowej związanej z rozbiórką, tj. szacunkowej wysokości kosztów rozbiórki, czy też koniecznego do wykonania zakresu prac, który świadczyłby o trudnych do odwrócenia, m.in. z uwagi na czas i nakłady, skutkach wykonania decyzji rozbiórkowej. Zdaniem Sądu dopiero przedstawienie realnych kosztów takiej rozbiórki oraz rzetelne zobrazowanie sytuacji majątkowej skarżących, poparte stosowną dokumentacją, pozwoliłoby na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.. W zażaleniu na powołane postanowienie Sądu I instancji pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie faktu, że brak wstrzymania zaskarżonego aktu może spowodować nie tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, ale także może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano w szczególności, że rozbiórka obiektu budowlanego przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy łączy się z trudnym do odwrócenia skutkiem, bowiem w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja o nakazie rozbiórki jest wadliwa, a wobec tego może nastąpić powrót do stanu, który istniał przed wykonaniem zaskarżonej decyzji i wówczas ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwestii skutków, jakie niesie za sobą rozbiórka obiektu budowlanego, stwierdzono, że rozbiórka obiektu lub jego części niezależnie od wielkości i wartości materialnej, z samej swej istoty, może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wykonanie decyzji może skutkować niemożnością powrotu do stanu pierwotnego, bez poniesienia znacznych kosztów i starań w tej mierze. Podkreślono, że koszt rozbiórki wiąże się z dostarczeniem na teren działki ciężkiego sprzętu, wynajęcia specjalnej ekipy budowlanej, co już doprowadzi do znacznych kosztów i powstania znacznej szkody, jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Sam transport obiektu wynosić będzie ponad 12.000 złotych, wynajęcie ciężkiego sprzętu od 6.000 złotych (koszt jednego dnia), wynajęcie ekipy i rozbiórka obiektu to bliżej nieokreślony koszt, tj. między 40.000 złotych a 50.000 złotych. Jak podał pełnomocnik, strona nie ma żadnych wolnych środków ani zdolności kredytowej, na podstawie której mogłaby bez narażania finansów domowych przeprowadzić rozbiórkę obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia przy tym wymaga, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być natomiast poparte dokumentami źródłowymi, które pozwalają na weryfikację okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę (podobnie: postanowienie NSA o sygn. II FSK 2910/11, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (tak: postanowienia NSA o sygn.: II OZ 137/25, II OSK 2563/16, II OZ 118/11, II OZ 1040/09, II OZ 202/08, dostępne w CBOSA). Powyższe jednakże nie oznacza, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. Dlatego też w każdym przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym szkoda wynikająca z wykonania rozbiórki, aby mogła stanowić usprawiedliwioną podstawę do uwzględnienia wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi mieć charakter "znaczny". Przewidziana w danym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 237/22, dostępne w CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniosek ten zawierał bowiem jedynie ogólnikowe twierdzenia, uniemożliwiające ocenę, czy wykonanie nakazanego obowiązku wiązać się będzie dla skarżących z nadmiernymi kosztami, a tym samym, czy zachodzi w tej sytuacji niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena wszak wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej musi być zindywidualizowana i nie może abstrahować od aktualnej sytuacji skarżących. Nie znając sytuacji majątkowej skarżących, jak i szacunkowych kosztów rozbiórki, nie sposób było założyć, że wykonanie rozbiórki domku holenderskiego spowoduje zagrożenie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W samym zaś zażaleniu nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby przyjęte w danym zakresie stanowisko zmienić. Wprawdzie w zażaleniu przywołano kwoty składające się, w przekonaniu skarżących, na koszty rozbiórki, niemniej nie poparto ich żadną dokumentacją, choćby kosztorysem prac rozbiórkowych. Nie przedstawiono również ogólnej sytuacji materialnej skarżących, uzasadnienie zażalenia w danym zakresie charakteryzuje się znacznym deficytem. W tych warunkach ocena zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie nie jest możliwa. Nie wyjaśniono o jaką konkretną szkodę chodzi oraz jakie konkretne straty finansowe mogą w tym zakresie ponieść skarżący. Nie jest możliwe bez wskazania stosownych konkretnych danych dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji spowoduje w ogóle "znaczną" szkodę lub wywoła nieodwracalne skutki. Poza tym z reguły skutki finansowe nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ w związku z wykonaniem wadliwych decyzji administracyjnych przysługuje roszczenie odszkodowawcze. W tych okolicznościach brak było podstaw do uznania, że uprawdopodobniono wystąpienie przesłanek do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.. W konsekwencji uznać należy, że pełnomocnik skarżących nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jakoby w sprawie zachodziła realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też trafnie Sąd I instancji przyjął, że brak było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej i wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem. Sąd, aby móc uwzględnić wniosek musi posiadać wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (tak: postanowienie NSA o sygn. II FSK 2910/11, dostępne w CBOSA). W analizowanej sprawie stanowisko skarżących charakteryzowało się deficytem argumentacji, w efekcie czego brak było podstaw do wysnucia wniosków, pozwalających na przyznanie ochrony tymczasowej. Niejako ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.