II OSK 618/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 789/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 789/22, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 16 września 2022 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Słupcy - dalej: "PINB" odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] - dalej: "Stowarzyszenie" na prawach strony do udziału w postępowaniu w przedmiocie: "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P.". W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że przyczyną odmowy dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu był fakt, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego we wskazanym przez wnioskodawcę przedmiocie. PINB wprawdzie przeprowadził w dniu 13 lipca 2022 r. czynności kontrolne na działce nr [...] obr. ewid. P. gm. P., jednak nie stwierdził nieprawidłowości oraz naruszenia przepisów prawa uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego. W zażaleniu Stowarzyszenie wskazało, że okoliczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika z pisma PINB z dnia 2 sierpnia 2022 r. Ponadto przedstawiło argumentację mającą wykazać, że znajdujące się na działce o nr [...] w P. obiekty budowlane, nie zostały posadowione w sposób legalny. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej: "WWINB", postanowieniem z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia WWINB wyjaśnił, że z art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku, gdy takie postępowanie administracyjne się toczy i jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Natomiast w sprawie [...] nie było prowadzone postępowanie administracyjne. Co prawda PINB przeprowadził czynności kontrolne, na podstawie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) - dalej: "p.b.", jednak nie oznaczało to wszczęcia postępowania w sprawie. Prowadzone one były jedynie celem ustalenia, czy zostały naruszone przepisy i zasadnym jest wszczęcie postępowania. Zatem w ocenie organu II instancji, z uwagi na brak prowadzonego postępowania administracyjnego, PINB zasadnie wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu sformułowania, że: "w przypadku faktycznego braku postępowania niniejsze zażalenie należy traktować jak: żądanie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.", WWINB wyjaśnił, że nie jest jego rolą wybieranie "lepszego" rozwiązania dla strony w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie i uznawanie tego zażalenia jako alternatywnego wniosku o wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o uchylenie ww. postanowienia WINB z dnia 4 listopada 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku zawiadomienia przesłanego pocztą elektroniczną, PINB pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: [...] zawiadomił T. R. o dacie przeprowadzenia kontroli w sprawie: "legalności i prawidłowości użytkowania obiektów znajdujących się na działce ozn. nr ewid. Gruntów [...] w obrębie ewid. P.". Następnie organ przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce, z których sporządził protokół nr [...], a także zwrócił się do inwestora o udzielenie niezbędnych wyjaśnień. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, iż doszło do naruszenia prawa uzasadniającego prowadzenie postępowania w sprawie użytkowania obiektów znajdujących się na ww. działce. Mając to na uwadze, Sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał dokonaną w zaskarżonym postanowieniu ocenę, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. To z kolei uzasadniało rozstrzygnięcie PINB o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w prawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu meriti zasadnicze znaczenie ma już samo tylko literalne brzmienie art. 31 § 1 K.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna ma prawo żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zatem można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku. Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Skoro w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, prawidłowo organy uznały, że należało orzec o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W kwestii zawartego w zażaleniu od postanowienia PINB, alternatywnego wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania z urzędu, Sąd Wojewódzki wskazał, że sposób rozpatrzenia tego wniosku wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; 3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu w sytuacji uznania, że postępowanie nie toczyło się (WSA w Poznaniu winien odrzucić skargę, a nie oddalać jej) oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, zamiast na jej odrzuceniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; - zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego Stowarzyszenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł]; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl art. 61 § 1 K.p.a. W myśl art. 81 ust. 4 p.b organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Wskazane czynności kontrolne przeprowadzane są ad hoc i jako takie nie stanowią o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero dokonane w ich trakcie ustalenia mogą stanowić asumpt do wszczęcia postępowania zmierzającego do usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości. Gdyby, jak twierdzi skarżące Stowarzyszenie, sama okoliczność przeprowadzenia kontroli wszczynała automatycznie postępowanie administracyjne, to w razie nie stwierdzenia naruszenia prawa w trakcie kontroli, organ nie miałby podstaw prawnych, aby zakończyć postępowanie jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Protokół czynności kontrolnych byłby bowiem pierwszym i jedynym dokumentem w sprawie. Zatem dopiero ewentualne stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości związanych z kontrolowanym obiektem obliguje organ do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji administracyjnej. Skoro więc w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, bowiem po przeprowadzeniu kontroli organ nadzoru budowlanego nie znalazł na przedmiotowej działce nieprawidłowości ani naruszeń przepisów prawa w związku z posadowieniem kontenera (toalety publicznej), to prawidłowo w tej sytuacji organ wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wbrew zatem zarzutom skargi należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie odpowiada wskazanym standardom kontroli instancyjnej. Ocena zebranego materiału dowodowego uzasadniała przyjęcie stanowiska, że stan faktyczny sprawy, w postępowaniu administracyjnym, został ustalony prawidłowo. Nie naruszono zatem art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., gdyż w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd powinien skargę Stowarzyszenia odrzucić, a nie oddalić. W myśl art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżącym może być zatem każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu zacytowanego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej wynika on z przepisów prawa materialnego, czasami procesowego czy przepisów ustrojowych. Posiadanie interesu prawnego i tym samym uprawnienia wniesienia skargi do sądu powinno być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, aktualna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną (wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 1236/19 oraz z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3224/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoba niemająca interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji), podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 50). W przedmiotowej sprawie skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Słupcy z dnia 16 września 2022 r. odmawiające, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2 i art. 123 K.p.a., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do udziału w postępowaniu. Tym samym Stowarzyszenie jako adresat ww. rozstrzygnięć organów administracji miało interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Tym samym nie było podstaw, aby skargę Stowarzyszenia, spełniającą wszystkie przewidziane przepisami P.p.s.a. wymogi formalne, odrzucić. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawne W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, dlatego też uznać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Zwrócić należy uwagę, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji takich wad nie zawiera. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.