IV SA/Po 789/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. nr [...] P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.u. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia M. z siedzibą w P. na prawach strony do udziału w postępowaniu w przedmiocie "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P. ". W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że przyczyną odmowy dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu był fakt, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego we wskazanym przez wnioskodawcę przedmiocie. PINB wprawdzie przeprowadził w dniu 13 lipca 2022 r. czynności kontrolne na działce nr [...] obr. ewid. P. gm. P., jednak nie stwierdził nieprawidłowości oraz naruszenia przepisów prawa uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego. W zażaleniu Stowarzyszenie wskazało, że okoliczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika z pisma PINB z 2 sierpnia 2022 r. znak: [...] Ponadto przedstawiło argumentację mającą wykazać, że znajdujące się na działce o nr [...] w P. obiekty budowlane, nie zostały posadowione w sposób legalny. Po rozpatrzeniu zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia WWINB wyjaśnił, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, iż organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku gdy takie postępowanie administracyjne się toczy i jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Natomiast w sprawie [...] nie było prowadzone postępowanie administracyjne. Co prawda PINB przeprowadził czynności kontrolne, na podstawie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), jednak nie oznaczało to wszczęcia postępowania w sprawie. Prowadzone one były jedynie celem ustalenia, czy zostały naruszone przepisy i zasadnym jest wszczęcie postępowania. Zatem w ocenie organu II instancji, z uwagi na brak prowadzonego postępowania administracyjnego, PINB zasadnie wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu sformułowania, że "w przypadku faktycznego braku postępowania niniejsze zażalenie należy traktować jak: żądanie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.", WWINB wyjaśnił, że nie jest jego rolą wybieranie "lepszego" rozwiązania dla strony w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie i uznawanie tego zażalenia jako alternatywnego wniosku o wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie M. z siedzibą w P. wniosło o uchylenie ww. postanowienia WINB z dnia 4 listopada 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie stwierdziło, że dowodem na to, że toczyło się w sprawie postępowanie było pismo PINB znak: [...] Organ nie poinformował w jakiej formie zostało zakończone prowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające. Z kolei skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy. Taką czynnością niewątpliwie była kontrola przeprowadzona w dniu 13 lipca 2022 r. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego nie wszczęto postępowania, skoro ewidentnie toaleta publiczna została "posadowiona" z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie WWINB z dnia 4 listopada 2022 r., utrzymujące postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia M. z siedzibą w P. na prawach strony do udziału w postępowaniu w przedmiocie "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P. ". Spór w sprawie sprowadza się zasadniczo do oceny, czy przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego, czynności kontrolnych na podstawie art. 81a p.b. jest równoznaczne z wszczęciem postępowania z urzędu. Stanowisko takie prezentuje skarżące Stowarzyszenie. WWINB z kolei stoi na stanowisku, że czynności te poprzedzają wszczęcie postępowanie, a skoro tak, to organy nie prowadziły postępowania, do którego można by dopuścić skarżące Stowarzyszenie. Dlatego też pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 81 ust. 1 p.b., do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (ust. 4). O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić zatem każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Jednakże zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji lub postanowienia zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania. Zatem przeprowadzenie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09, z 10 marca 2015r., II OSK 2402/14, z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1100/15, z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2501/17, a także Komentarz do ustawy Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 722). Dopiero w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych naruszeń prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dokumentacja powstała w takim postępowaniu kontrolnym wchodzi w skład materiału dowodowego w sprawie i jest podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia, ale datą wszczęcia postępowania w sprawie nie jest zawiadomienie strony zainteresowanej o pierwszej czynności kontrolnej, lecz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Powyższe wynika z faktu, iż o tym czy w ogóle postępowanie zostanie wszczęte i w jakim przedmiocie, organ nadzoru budowlanego decyduje dopiero po dokonaniu czynności kontrolnych i ustaleniu czy zastany stan faktyczny jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające mogą przecież doprowadzić do wniosku, iż nie stwierdzono nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, w związku z czym postępowanie jurysdykcyjne nie będzie w ogóle prowadzone. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w wyniku zawiadomienia przesłanego pocztą elektroniczną, PINB pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: [...] zawiadomił T. R. o dacie przeprowadzenia kontroli w sprawie "legalności i prawidłowości użytkowania obiektów znajdujących się na działce ozn. nr ewid. Gruntów [...] w obrębie ewid. P. ". Następnie organ przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce, z których sporządził protokół nr [...], a także zwrócił się do inwestora o udzielenie niezbędnych wyjaśnień. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, iż doszło do naruszenia prawa uzasadniającego prowadzenie postępowania w sprawie użytkowania obiektów znajdujących się na ww. działce. Mając to na uwadze, a także wyrażone powyżej stanowisko w zakresie charakteru czynności kontrolnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, Sąd za prawidłową uznał dokonaną w zaskarżonym postanowieniu ocenę, iż w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. To z kolei uzasadniało rozstrzygnięcie PINB o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w prawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma już samo tylko literalne brzmienie art. 31 § 1 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna ma prawo żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zatem można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku. Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (por. wyroku NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04 oraz z 20 czerwca 2012 r. II OSK 525/11, a także wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2019 r. IV SA/Po 981/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11 oraz z 7 października 2022 r., III OSK 1501/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, prawidłowo organy uznały, że należało orzec o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W kwestii zawartego w zażaleniu od postanowienia PINB, alternatywnego wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania z urzędu, Sąd wskazuje, że sposób rozpatrzenia tego wniosku wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. W tej konkretnej sprawie Sąd kontrolował bowiem tylko zgodność z prawem postanowienia dotyczącego odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5