II SA/Po 805/22

Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi D. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent) decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 2000 dalej k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 dalej u.p.z.p.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami - część rozbudowywana z przeznaczeniem na usługi (parter), pozostałe kondygnacje na hostel", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych w P. przy ul. [...], prowadzone z wniosku Pana D. D. i Pana T. D.. W dniu 29 maja 2019 r. do organu wpłynął wniosek D. D. i T. D. (dalej zwani łącznie skarżącymi lub stroną) o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Dla terenu, na którym znajdują się wnioskowane działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położone przy ul. [...] w P., Rada Miasta [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr [...] z dnia 8 marca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P. (dalej w skórcie m.p.z.p. lub Plan miejscowy), który został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa W. dnia 23 marca 2022 r. i zgodnie z § 19 powyższego planu wszedł w życie po upływie 30 dni od daty jego ogłoszenia tzn. z dniem 23 kwietnia 2022 r. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego zapisu wynika więc, że w sytuacji kiedy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest prawnie niedopuszczalne. W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że w sytuacji, kiedy po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zaczął obowiązywać m.p.z.p., jedynym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest umorzenie tego postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. D. i T. D.. Wskazali, że Organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie od dnia 29 maja 2019r. i w tym 3-letnim okresie nie potrafił podjąć dwukrotnie odpowiedniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wydawane przez organ decyzje zostały bowiem uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zwieńczeniem absolutnej nieudolności jest końcowa decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana w dniu 27 kwietnia 2022r. znak [...] o umorzeniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przed wydaniem obu uchylonych decyzji oraz ich uzasadnienia są niezgodne z stanem faktycznym. Pomijają przede wszystkim, że w obszarze analizowanym występuje funkcja zamieszkania zbiorowego (liczne hotele i hostele). W ocenie skarżących zostali potraktowani bardzo niesprawiedliwie. Zgodnie bowiem z uchwalonym m.p.z.p. obowiązującym od dnia 24.04.2022r. - mają ograniczoną do ca 120m2 powierzchnię zabudowy, która jest o 50% mniejsza od podanej w załączonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia 29.05.2019 r. koncepcji planowanej wówczas inwestycji. Istotne znaczenie ma również aktualny koszt budowy, gdyż bowiem w okresie trzyletniego, bezskutecznego załatwienia wniosku, ceny realizacji inwestycji wzrosły o 40% i będą zmuszeni je ponieść niezależnie od wielkości inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 16 września 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2018 r., poz. 570), art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. SKO wyjaśniło, że Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżących, wydal decyzję z dnia 10 grudnia 2019 r.. nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących SKO decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia 08 czerwca 2021 r. nr [...] ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o część usługową i zamieszkania zbiorowego (hostel), planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...] ark. [...] obręb P., położonej w P. przy ul. [...]. Skarżący ponownie odwołali się od tej decyzji, a Kolegium decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po wydaniu tej ostatniej decyzji doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Ulicy [...]" w P.. SKO wskazało, że podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwala w przedmiocie planu miejscowego weszła w życie 23 kwietnia 2022 r. Działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działka nr [...] i działka nr [...] znajdują się na terenie objętym ww. planem. Wobec tego postępowanie z wniosku D. D. i T. D. o ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji z chwilą wejścia w życie m.p.z.p. stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do treści odwołania SKO wskazało, że ustawodawca nie pozostawił organom swobody działania w sytuacji obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet jeżeli parametry zabudowy dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są dla skarżących niekorzystne (w stosunku do wskazywanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy), to nie może to stanowić przesłanki przemawiającej za dalszym prowadzeniem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Następnie D. D. i T. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2022 r. nr [...], domagając się jej uchylenia. W skardze podkreślili, że są rozczarowani działaniem organów, które przez wiele lat procedowały ich wnioski a końcowo umorzyły postępowanie w sprawie. Dopuszczone w planie miejscowym parametry inwestycji są dla nich mniej korzystne niż te, o które wnosili we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wnieśli również o jednoznaczne określenie winnych nieterminowego prowadzenia w ich sprawie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Pełnomocnik procesowy skarżących w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2023 r. podał, że nawet jeśli został uchwalony m.p.z.p., to możliwe jest kontynuowanie postępowań w przedmiocie warunków zabudowy, które były wszczęte przed wejściem w życie planu miejscowego. Skarżący zostali pokrzywdzeni przepisami planu miejscowego, gdyż mogą zabudować o połowę mniej stanowiących ich własność nieruchomości, niż w stanie prawnym sprzed wejścia w życie m.p.z.p. Ponadto art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy interpretować z uwzględnieniem łacińskiej paremii lex retro non agit. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2022 r. nr [...]. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono uprawnienie do samodzielnego ustalenia przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Plan miejscowy ustala więc przede wszystkim przeznaczenie terenu i jako taki przesądza o ograniczeniach prawa własności. Zgodnie więc z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właśnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan miejscowy, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, CBOSA). Unormowania art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (względnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przepis ten daje więc wyraźne pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zaś, wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (tak też NSA w wyroku z 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, CBOSA). Skarżący wnioskiem z dnia 29 maja 2019 r. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami - część rozbudowywana z przeznaczeniem na usługi (parter), pozostałe kondygnacje na hostel, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w P. przy ul. [...]. W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem wydanych zostało kilka decyzji (zob. cz. sprawozdawcza niniejszego uzasadnienia) lecz ostatecznie, w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta [...] (27 kwietnia 2022 r.), prawidłowo ustalono, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działka o nr [...] i [...], położone są w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 8 marca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo również ustalono, iż ww. plan wszedł w życie z dniem 23 kwietnia 2022 r. Dlatego też, mając na uwadze powyższe regulacje prawne i wynikające z nich wnioski, słusznie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Skoro bowiem dla przedmiotowego terenu funkcjonuje już plan miejscowy postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy nie może być prowadzone, i jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Z tego względu niezasadne są argumenty pełnomocnika zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2023 r. W ocenie Sądu nie sposób również mówić o naruszeniu zasady lex retro non agit, skoro istotne jest to, że do dnia w którym przedmiotowa uchwała weszła w życie tj. 23 kwietnia 2022 r. skarżący nie dostali decyzji merytorycznej o warunkach zabudowy (sprawa została przekazana organowi I instancji o ponownego rozpoznania). W takim wypadku warunków zabudowy się nie ustala, a wszczęte już postępowanie w tym zakresie musi zostać umorzone. W sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy trwało 3 lata i ostatecznie zakończyło się umorzeniem. Jeżeli zdaniem skarżących postępowanie trwało zbyt długo mogli skorzystać ze środka zaskarżenia, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. Aktualnie Sąd nie może wypowiadać się, czy taka przewlekłość/ bezczynność wystąpiła, ani poszukiwać "winnych" nieterminowego prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd ograniczony jest do zbadania, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące zapisów miejscowego planu to nie mogą być one przedmiotem badania w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący mogą w tym zakresie wywieść odrębną skargę, której przedmiotem będą zapisy planu miejscowego odnoszące się do ich nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 259) skargę oddalił.