II OSK 1573/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2280/22 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr 752/OPON/2022 w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., VII SA/Wa 2280/22, oddalił skargę T. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 23 sierpnia 2022 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U. 2021.2351; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego (dalej Starosta) z dnia 1 czerwca 2022 r., który uchylił decyzję własną z 14 września 2021 r. i odmówił zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr [...] w M., gm. M. Skargę na powyższą decyzję złożył T. G., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. W opinii Sądu nie budzi zastrzeżeń przedstawiona przez organy argumentacja co do dochowania przez wnioskodawczynię terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawczyni dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia z pisma Starosty - będącego odpowiedzią na jej pismo z 25 stycznia 2022 r., które doręczono w dniu 31 stycznia 2022 r. W piśmie tym Starosta wskazał wprost, że przesłał na wskazany adres mailowy skan decyzji nr 1982/2021. Natomiast podanie o wznowienie wpłynęło do organu w dniu 17 lutego 2022 r., co oznacza, że H. G. zachowała termin z art. 148 § 2 k.p.a. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty, że wnioskodawczyni o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się najpóźniej 10 listopada 2021 r., które skarżący wywodzi z faktu, że tego dnia na działce sąsiedniej PINB przeprowadził oględziny z udziałem H. G., a dojazd do tej działki przebiega obok działki inwestycyjnej, zatem musiała ona widzieć budowany obiekt, jak i tablicę informacyjną. Słusznie bowiem, zdaniem WSA, wskazał Wojewoda, że okoliczność ta nie może – i nie stanowi – dowodu na to, że w tym dniu skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W opinii Sądu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym fotografie budynku i tablicy informacyjnej, drogi dojazdowej do miejsca oględzin, nie sposób stwierdzić, że wnioskodawczyni zauważyła tablicę informacyjną, o ile w ogóle w tej dacie była ona wywieszona (co było kwestionowane), skoro umieszczono ją na ścianie prostopadłej do drogi prowadzącej do miejsca oględzin, zważywszy, że ma ona niewielkie wymiary, jak i to, że H. G. wskazywała na powstanie obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący także nie przedstawił na tę okoliczność konkretnego dowodu, swoje stanowisko opierając jedynie na domniemaniu. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący również co do tego, że dysponował nieruchomością inwestycyjną (stanowiącą współwłasność) na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. na podstawie ustnej umowy quoad usum. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że umowa quoad usum, wbrew stanowisku organu, może uprawniać inwestora do zabudowy na terenie pozostającym we współwłasności. Nie może to być jednak umowa ustna, jak wskazywał skarżący, skoro tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego musi przewidywać wyraźne uprawnienie do wykonywania określonych robót budowlanych. W opinii Sądu nie mogła zatem stanowić uprawnienia do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane ustna umowa quoad usum, jak również fakt, że od 1996 r. W. G. – ojciec skarżącego samodzielnie gospodaruje tą częścią działki [...] m.in. poprzez rozbudowy z własnych środków obiektu hotelowego. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł T. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie przez WSA, że organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły, że została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi, podczas gdy organy błędnie ustaliły, że H. G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, a z zawartego w aktach sprawy pisma H. G. z dnia 4 sierpnia 2021 r. wynikało, że H. G. wiedziała o toczącym się postępowaniu i nie wzięła w nim udziału z własnej winy, a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że organy obu instancji wyczerpująco zebrały i oceniły materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że H. G. dochowała terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy przeprowadzenie przez organ I instancji lub organ II instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronna ocena materiału dowodowego sprawy doprowadziłaby w niniejszej sprawie do stwierdzenia, iż H. G. dowiedziała się o pozwoleniu na budowę najpóźniej w dniu 10 listopada 2021 r., a zatem naruszyła miesięczny termin do złożenia podania, co stanowiło formalnoprawną przeszkodę do prowadzenia postępowania wznowieniowego; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz art. 3 pkt 11 p.b. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnego utrzymania przez Wojewodę w mocy decyzji Starosty uchylającej pozwolenie na budowę z uwagi na brak prawa dysponowania nieruchomością budowlaną przez skarżącego, podczas gdy skarżący posiada prawo do dysponowania działką nr [...] od W. G. uprawnionego wyłącznie, na podstawie stosunku zobowiązaniowego - umowy quoad usum, do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane, zaś wnioskodawczyni H. G. prawa takiego nie posiada (jako współwłaściciel wyłączony z korzystania z działki nr [...], zgodnie z podziałem quoad usum), a zatem nie może ona skutecznie odmawiać skarżącemu prawa do zabudowy działki nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia wyroku niezgodnego z wymogami przepisów prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dokumentów oraz zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podniesionego przez inwestora w skardze, wobec czego doszło do pozbawienia skarżącego możliwości powzięcia informacji o przesłankach nieuwzględnienia niektórych zarzutów oraz argumentacji przy wydaniu rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się w niniejszej skardze kasacyjnej do oceny Sądu I instancji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania H. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić należy, iż – wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie – z treści pisma H. G. z dnia 4 sierpnia 2021 r. wynika, że wzywa ona skarżącego kasacyjnie do zaprzestania korzystania z nieruchomości w zakresie szerszym niż wynika to z posiadanego przez niego udziału we współwłasności tej nieruchomości i zaniechania czynienia bez zgody H. G. jakichkolwiek nakładów na tę nieruchomość, a ponadto, że H. G. nie wyraża zgody na dysponowanie przez skarżącego kasacyjnie nieruchomością na cele budowlane. Z pisma tego nie wynika, by H. G. wiedziała o toczącym się postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przeciwnie, z ostatniego zdania tego pisma – "Uprzedzam też, że w razie złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu Nieruchomością na cele budowlane, obowiązkiem H. G. będzie powiadomienie właściwych organów o możliwości popełnienia przestępstwa" – wynika, że nie wiedziała ona, iż takie postępowanie się toczy, a jedynie zakładała, że skarżący kasacyjnie w przyszłości może występować o pozwolenie na budowę, składając dopiero wówczas oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane i przed taką możliwością uprzedzała ("w razie złożenia"). Zarzut ten jest w tych okolicznościach bezzasadny. Podkreślić należy, że nie można domniemywać, iż H. G. wiedziała o decyzji z dnia 14 września 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wcześniej niż w dniu 31 stycznia 2022 r., bo rozważanych ustaleń nie można opierać na przypuszczeniach, lecz konieczne jest oparcie się na faktach pewnych. Zauważyć też wypada, że realia niniejszej sprawy uzasadniały przyjęcie, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były bez ostatecznego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie miał uzasadnionych podstaw do kwestionowania stanowiska, że organy obu instancji wyczerpująco zebrały i oceniły materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej. W konsekwencji powyższego WSA nie miał podstaw do kwestionowania ustalenia, że H. G. dochowała terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz art. 3 pkt 11 p.b. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, by doszło do podziału do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w takim zakresie, który nie wymagałby zgody pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie przez niego nieruchomością na cele budowlane. Jak podkreślano w orzecznictwie NSA, podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości (wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r., II OSK 68/23). Podział rzeczy quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli (wyrok NSA z 20 maja 2025 r., II OSK 2453/22). Tylko wyraźne wskazanie w umowie quoad usum uprawnienia do dysponowania na cele budowlane przyznaną konkretnemu współwłaścicielowi do korzystania częścią nieruchomości, może być źródłem takiego uprawnienia (wyrok NSA z 14 października 2025 r., II OSK 11/24/23). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie przedstawił takiej umowy. Powołał się jedynie na ustną umowę, co jednak nie wystarcza, by można było uznać, że faktycznie w sposób wyraźny i precyzyjny przyznano konkretnemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na poznanie motywów podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i rozważone przez Sąd I instancji okoliczności są wystarczające do rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Nie jest zaś naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku odniesienia się w treści uzasadnienia do przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dokumentów oraz zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podniesionego w skardze, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych w skardze oraz przywoływanych dowodów (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Odnosząc się do "pominiętych" dowodów i dowodów zawnioskowanych w piśmie strony z dnia 5 grudnia 2025 r., tj. opinii biegłej z zakresu geodezji i kartografii z 3 stycznia 2023 r., postanowienia Sądu Rejonowego w Pruszkowie z 27 maja 2024 r., opinii określającej wartość rynkową nieruchomości z 5 grudnia 2024 r. oraz opinii biegłej z zakresu geodezji i kartografii z 1 sierpnia 2023 r., stwierdzić należy, że dowody te nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Abstrahując od treści tych dowodów zauważyć wypada, że skoro dowody te powstały po zapadnięciu zaskarżonej decyzji, tj. po dniu 23 sierpnia 2022 r., to nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż dokonując takiej oceny Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania zaskarżonego aktu, przy czym w szczególności zauważyć wypada, że opinia biegłej z zakresu geodezji i kartografii z dnia 1 sierpnia 2023 r. zawierała wstępny projekt podziału nieruchomości, a zatem – podobnie jak wartość rynkowa nieruchomości – nie dotyczyła przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Niezasadny był też zgłaszany w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosek skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania na postawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie postępowaniem o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Toczące się bowiem przed Sądem Rejonowym postępowanie nie ma wpływu na kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ocenianych z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego zachodzącego w czasie podejmowania tych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.