II SAB/Go 206/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej M.M. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. 1. Pismem z dnia [...] października 2025 r. M.M. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w sprawie rozpoznania jego wniosku o sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych stanowiących własność M.M. poprzez planowane dolesienie lasów prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...]. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do sporządzenia i wydania planu inwestycji w terminie miesiąca od uprawomocnienia wyroku, 2 stwierdzenie, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] grzywny w wysokości 500 zł, 4) przyznanie od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] - PGL Lasy Państwowe na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 30.000 zł, 5) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W jej uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. (data wpływu 31 lipca 2024 r.) skarżący wystąpił do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Plan inwestycji, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 567, dalej jako ustawa o lasach), stanowić miał załącznik do wniosku M.M. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wsparcie z programuPSWPRna lata 2023-2027 na zwiększenie bioróżnorodności lasów prywatnych. Zdaniem skarżącego plan nie został sporządzony w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] nie zawiesił też postępowania, nie zwrócił wniosku, nie wezwał do uzupełnienia wniosku, nie poinformował wnioskodawcy o nowym terminie załatwienia sprawy lub o innych przeszkodach przerywających bieg postępowania.Tym samym złamana została zasada bezzwłocznego załatwiana spraw, a nadto znacząco przekroczony został miesięczny termin zakreślony dla spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że brak planu inwestycji powoduje po stronie właściciela lasu – M.M. istotne straty finansowe związane z utratą środków unijnych. Dlatego skarżący wnosi o rekompensatę w postaci sumy pieniężnej w kwocie 30.000 zł, która stanowi tylko ułamek środków, o które aplikował do ARiMR. Podano też, że przed wniesieniem niniejszej skargi M.M. skierował ponaglenie do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. 2. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku merytorycznego rozpoznania - o jej oddalenie w całości, a także obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi szeroko opisano sprawę potwierdzając, że dnia 31 lipca 2024 r. do Nadleśnictwa [...] wpłynął wniosek skarżącego o sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], Gmina [...]. Plan jest jednym z wymaganych załączników do wniosku składanego do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wsparcie z Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, który M.M. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dalej podano, że pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r.wezwano skarżącego do określenia rodzaju inwestycji i uzupełnienia w terminie do 30 sierpnia 2024 r. wniosku o sporządzenie planu inwestycji o wskazane w tym piśmie załączniki. Podano, że mimo przedłużania terminów wnioskodawca nie dostarczył brakujących załączników, za to dopiero w dniu [...] września 2024 r. M.M. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że planowane inwestycje na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...], nie są sprzeczne z ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu oraz decyzjami starosty. Sprawa ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wyrokiem tutejszego sądu z dnia 12 czerwca 2025 r. w sprawie I SA/Go 108/2025. Wskazano też, że na moment wniesienia skargi skarżący nie dostarczył opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o braku sprzeczności inwestycji z planami zadań ochronnych w przypadku gruntów przeznaczonych do wykonania inwestycji położonych na obszarze Natura 2000. Z tych względów w ocenie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] brak jest podstaw do stwierdzenia przez sąd bezczynności, jak również przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż to z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy sporządzenie planu inwestycji było niemożliwebowiem wnioskodawca nie złożył wszystkich wymaganych dokumentów w ramach pomimo wezwania i przedłużeń terminów. 3. W piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. (k. 18-19 akt sądowych) Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł o umorzenie postępowania i orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano w nim, że dnia [...]listopada 2025 r. skarżący dostarczył opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a następnie w dniu [...] listopada 2025 r.Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] sporządził wnioskowany plan inwestycyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest działalność organów administracji publicznej. Działalność ta charakteryzuje się określonymi cechami. Przede wszystkim jest wynikiem czynności podejmowanych przez organy władzy publicznej, a więc podmioty dysponujące władzą w imieniu państwa. Działalność ta przybiera ściśle określone formy prawne i jest podejmowana w granicach kompetencji przyznanych organowi przez prawo. Zgodniez art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1)decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3)postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4)inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6)akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4(wymieniono najbardziej istotne) 5. W niniejszej sprawie wniesiono skargę na bezczynność i przewlekłość nadleśniczego w realizacji zadania, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 3 wyżej cytowanej ustawy o lasach polegającego na sporządzeniu, na wniosek skarżącego jako właściciela gruntu, planu zwiększającego bioróżnorodność lasu. W tym kontekście należało zatem rozważyć, czy sprawa ma charakter administracyjny, a nadleśniczy jest nim organem, o którym mowa w art. art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Zadania i przedmiot działalności Skarbu Państwa wykonywanej w odniesieniu do lasów państwowych przez odpowiednie jednostki organizacyjne określają przepisy ustawy o lasach. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 oraz art. 32 tej ustawy, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nieposiadające osobowości prawnej, którego jednostki organizacyjne wymienione w ustawie reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, każda w zakresie swojej właściwości. Jak przyjmuje się w orzecznictwie głównym zadaniem Skarbu Państwa - Lasów Państwowych w zakresie działalności leśnej jest urządzanie, ochrona, zagospodarowanie, utrzymanie i powiększanie zasobów i upraw leśnych oraz gospodarowanie zwierzyną, a nie zarobkowa działalność wytwórcza czy handlowa w tym zakresie, jednak nie ulega wątpliwości, że wykonując te zadania prowadzi on działalność zarobkową wytwórczą i handlową i środkami finansowymi osiągniętymi z tej działalności zarobkowej pokrywa wydatki związane ze swoją podstawową działalnością, którą jest ochrona i rozwój lasów (por. wyrok SN z dnia 6 lipca 2011 r., I CSK 582/10, SIP LEX). 6. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym polegający na wydawaniu decyzji administracyjnych i dokonywaniu innych czynności, sprawuje starosta (np. art. 9 ust. 2 – w drodze decyzji określa zadania właścicieli tych lasów, art. 12 ust. 2 pkt 2 – wydaje decyzje o przyznaniu środków na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu, art. 22 ust. 2 – zatwierdza uproszczony plan lasu, art. 24 in fine – nakazuje właścicielom lasów w drodze decyzji wykonanie określonych obowiązków). Ustawa przewiduje jednak przypadki, w których prowadzenie w imieniu starosty spraw z zakresu nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnychw pierwszej instancji, może być w drodze porozumienia powierzone nadleśniczemu Lasów Państwowych (art. 5 ust. 3 ustawy o lasach). Niewątpliwie przepis ten stanowi wyjątek od zasady, iż to starosta jest organem administracji publicznej sprawującym nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, a zatem jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, iż nadleśniczy działając na podstawie ustawy o lasach występuje w roli organu administracji publicznej tylko i wyłącznie w tych przypadkach, w których kompetencje do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną zostaną mu przekazane przez starostę w drodze porozumienia (art. 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawyo lasach). W sytuacjach zatem, w których nadleśniczy nie działa na podstawie porozumienia ze starostą – czynności przez niego dokonane, a mające oparciew przepisach ustawy o lasach - nie są czynnościami organu administracji publicznej. 7. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach nadleśniczy prowadzi samodzielną gospodarkę leśną w nadleśnictwie, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych oraz kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści pozostałych przepisów ustawy o lasach.Zwrócić należy uwagę na art. 35 tej ustawy, zgodnie z którymw zakresie kompetencji nadleśniczego jest prowadzenie samodzielnie gospodarki leśnej w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiedzialność za stan lasu, w szczególności reprezentowanie Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania oraz kierowanie i zarządzanie nadleśnictwem jako jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (ust. 1 pkt 1- 4). Wymienione w tym przepisie czynności z zakresu gospodarki leśnej o charakterze zewnętrznym (reprezentacja) i wewnętrznym (zarządzanie nadleśnictwem mające na celu usprawnienie jego organizacji i funkcjonowania) są czynnościami cywilnoprawnymi lub faktycznymi. Nadleśniczy nie dokonuje ich jako organ administracji publicznej, a jako podmiot faktycznie kierujący nadleśnictwem, bądź jako reprezentant Skarbu Państwa. Faktyczny, pomocniczy i cywilnoprawny charakter mają również czynności nadleśniczego w stosunku do właścicieli lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa polegające na doradztwie w zakresie zalesiania i gospodarki leśnej, odpłatnego udostępniania sadzonek oraz specjalistycznego sprzętu leśnego (art. 35 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o lasach).Również z pozostałych przepisów ustawy wynika, iż nadleśniczy sprawuje jedynie funkcję podmiotu opiniodawczego, a nie decyzyjnego (np. art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 2). 8. Ustawa o lasach nie przewiduje również, by sporządzenie przez nadleśniczego planów, o który mowa w art. 35 ust. 5 ustawy o lasach (na potrzeby postępowania uregulowanego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z funduszy utworzonych przez Unię Europejską) było czynnością wykonywaną na mocy porozumienia ze starostą, a więc w roli organu administracji publicznej, bowiem przepis ten bezpośrednio daje nadleśniczemu kompetencje do sporządzenia tego planu i potwierdzenia jego wykonania.Nie ma o tym mowy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 455). Z powołanych przepisów wynika, że plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych – sporządzenie go przez nadleśniczego oraz potwierdzenie jegowykonania zgodnie z tym planem,ma charakter czynności faktycznej (technicznej), na którą powołuje się beneficjent w toku procedury o udzielenia wsparcia, w którym nadleśniczy nie jest organem rozstrzygającym, ani uzgadniającym. Podkreślić także trzeba, że przepisy ustawy o lasach oraz powołanego rozporządzenia nie przewidują żadnej formy, w jakiej powinien być sporządzony plan zalesienia lub odmowa jego sporządzenia. 9. Powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasu jest czynnością, którą realizuje podmiot działający wprawdzie w sferze publicznoprawnej, jednak nie będący organem administracji publicznej, co prowadzi do wniosku, że sporządzenie tego planu (bądź odmowa sporządzenia takiego planu) nie należy do katalogu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. lub pkt 9 p.p.s.a., podlegającychkognicji sądu administracyjnego, tak w odniesieniu do kontroli tej czynności, jak i stanu bezczynności albo przewlekłości w jej wydawaniu. Takie też stanowisko od wielu lat prezentuje sądownictwo administracyjne (por. postanowienia NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., II GSK 1531/11 oraz postanowienie WSAw Białymstoku z dnia 22 lipca 2008 r., II SAB/Bk 9/08), postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2011 r., III SA/Wr 46/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2012 r., I SA/Bk 374/11 i postanowienie WSA w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2016 r., II SAB/Ke 34/16.Orzeczenia te dotyczą wprawdzie planu zalesienia lasu (art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy o lasach), ale są w ocenie sądu w pełni aktualne także w odniesieniu do pozostałych czynności należącej do tego samego katalogu zadań nadleśniczego i kategorii jego czynności, o których mowa w art. 35 ust. 5 czyli do planów, o których mowa w pkt 2 i 3 tego ustępu. 10. Skoro zatem skarga na bezczynność i przewlekłość czynności Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] wniesiona w tej sprawie nie dotyczyła władczej działalności organu administracji publicznej określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie należała do kognicji sądów administracyjnych, to podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ze względu na jej odrzucenie opłaconyprzez skarżącego wpis od skargi podlegał z urzęduzwrotowi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.