VII SA/Wa 1973/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2025 r. nr KOC/2424/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 11 czerwca 2025 r., znak KOC/2424/Ar/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy Nr [...] z [...] marca 2025 r., utrzymało w mocy tą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że ww. decyzją Nr [...] z [...] marca 2025 r., Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablicy reklamowej mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie w celu legalizacji na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka. W sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."). Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem Spółki, złożonym 13 grudnia 2024 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej tablicy reklamowej mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-6 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (ust. 1 pkt 1), położenia terenu na obszarze uzupełnienia zabudowy (ust 1a), dostępu do drogi publicznej (ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (ust. 1 pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1 pkt 5) oraz zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa wart. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (ust. 1 pkt 6). Natomiast w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zasadą powinno być, aby obszar analizowany był wyznaczony dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w miarę w równej odległości (równomiernie), czyli granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu czy prostokąta o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m oraz nie większym niż 200 m. Chodzi zatem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co oczywiście nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. W związku z argumentacją przytoczoną w odwołaniu SKO zawróciło uwagę, że nie ma racji Spółka, gdy twierdzi, że nie ma żadnych ograniczeń, co do maksymalnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. Analiza załącznika graficznego do rozpatrywanej decyzji daje podstawy do uznania, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z powyższymi zasadami. W niniejszej sprawie, wszczętej 28 sierpnia 2024 r., a zatem po 26 lipca 2024 r., zastosowanie mają nowe przepisy, tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024, poz. 1116), które określa szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Przedmiotowego rozporządzenia nie stosuje się do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy; maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; szerokości elewacji frontowej; wysokości zabudowy; geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych); minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej; minimalnej liczby miejsc do parkowania. To w toku tej analizy ustala się rodzaj istniejącej zabudowy i wykazuje się, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia ze stanem istniejącym. W myśl § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, powyższe ustalenia określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Jeżeli jednak na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, ustalenia te określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym. Co do zasady to rodzaj inwestycji determinuje, które z wymienionych parametrów należy określić, a zatem w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego nie było konieczności ustalania wszystkich z ww. wskaźników. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niespełnienie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowiącego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy na podstawie przeprowadzonej analizy wskazał, że obszar analizowany obejmuje teren położony wzdłuż drogi powiatowej al. [...] z linią tramwajową. Rejon ten charakteryzuje się dużym nasileniem ruchu drogowego i ruchu pieszych. Na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz zabudowa handlowo-usługowa. W najbliższym otoczeniu terenu, na którym posadowiony jest omawiany nośnik, znajdują się jeszcze 4 nośniki o zbliżonych gabarytach, w stosunku do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy prowadzi postępowanie w celu ustalenia ich legalności. Zdaniem organu I instancji, w omawianym przypadku uwzględnienie żądania podmiotu występującego o ustalenie warunków zabudowy nie da się pogodzić z wymogami zachowania ładu przestrzennego na przedmiotowym obszarze. Podkreślono przy tym, że chaotyczna obecność reklam wielkoformatowych w analizowanym obszarze nie tylko negatywnie wpływa na estetykę przestrzeni publicznej, wywołując chaos urbanistyczny i zaburzając ład przestrzenny, lecz także powoduje rozproszenie kierowców od istotnych elementów infrastruktury drogowej, sprzyjając wzrostowi ryzyka wypadków drogowych. Ponadto, organ I instancji wskazał, że urządzenia reklamowe powinny być umieszczane zgodnie z ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Niedopuszczalne jest lokowanie tego typu urządzeń w dowolnym miejscu, a następnie ich legalizacja. W ocenie SKO, zaskarżone orzeczenie wydane przez Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy jest prawidłowe. U podstaw decyzji odmownej legło między innymi stwierdzenie, że w obszarze analizowanym nie ma obiektów mogących stanowić kontynuację zabudowy w zakresie funkcji, gdyż w całym obszarze analizowanym nie ma ani jednego legalnie posadowionego nośnika reklamowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie samowolnie usytuowanych obiektów na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej. Jeśli istniejące w terenie obiekty zostały wybudowane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, to oznacza, że zostały zrealizowane samowolnie, a zatem nielegalnie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że postępowanie legalizacyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stosunku do tych obiektów, nie zostało jeszcze zakończone decyzjami o rozbiórce samowolnie wybudowanych nośników reklamowych (por. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 448/22). Niezależnie od powyższego, występowanie na sąsiednich nieruchomościach nośników reklamowych nie powoduje, że organ na tej podstawie zobligowany był do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację następnych tego typu obiektów. W ocenie SKO, taka sytuacja mogłaby spowodować dalsze pogłębianie zabudowy powodującej chaos przestrzenny. Poza tym byłoby to niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ww. ustawy, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Przedmiotowy nośnik reklamowy wpływa niekorzystnie na podstawowe relacje przestrzenne oraz wprowadza chaos wizualny. Przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie, jak, planowany do realizacji względnie już zrealizowany obiekt, komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu. W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Planowana lokalizacja nośnika reklamowego wprawdzie nie pozostaje w sprzeczności z funkcją usługową, jaka także występuje w obszarze analizowanym, niemniej oddziaływanie wielkoformatowej reklamy nie jest bezpośrednio związane z zaspokajaniem potrzeb danego terenu, nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia, czy też wspomaga funkcje mieszkaniowe, usług i handlu realizowanego w obiektach mieszkaniowych (por. wyrok NSA z 11 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1855/22). Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 24 lipca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając: "1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (dalej określana jako "u.p.z.p.") o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne uznanie w ślad za organem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy, na skutek błędnego uznania, przy naruszeniu zasady proporcjonalności, że przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniona jedynie w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa o parametrach identycznych z wnioskowaną, w sytuacji gdy wystarczające jest, aby wyłącznie jedna działka sąsiednia, położona w obszarze analizowanym, była zabudowana w podobny sposób, aby można było takie warunki ustalić; b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne utożsamienie funkcji usługowej wyłącznie z usługami bezpośrednimi i nieuwzględnienie, że działalność reklamowa może spełniać funkcję usługową w rozumieniu urbanistycznym; c. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób minimalny (brak jego rozszerzenia) podczas gdy pod pojęciem działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie należy rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma powstać planowana inwestycja, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.) — poprzez: - błędne przyjęcie, że inwestycja Skarżącej nie wykazuje żadnej relacji przestrzennej z istniejącymi w otoczeniu obiektami, podczas gdy przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy organ powinien dojść do konstatacji, że działki bezpośrednio sąsiadujące także są przeznaczone na zabudowę usługową oraz ich obecna zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - nie uwzględnienie w analizie, że kontynuacja funkcji nie może być interpretowana wąsko, należy ją rozumieć szeroko zgodnie z wykładnią systemową,. - błędne przyjęcie, że przedmiotowy nośnik nie kontynuuje cech zagospodarowania na zasadach dobrego sąsiedztwa i zaburza ład przestrzenny, zaś w obszarze analizowanym występują jedynie nielegalnie posadowione nośniki reklamowe jednakże bez wskazania konkretnych danych lub parametrów identyfikowanych nośników reklamowych lub reklam w innych formach, - niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji, wyjaśnień i motywów rozstrzygnięcia, z przywołaniem dowodów przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych, na podstawie których to ustaleń zrekonstruowany zostałby stan faktyczny sprawy i poczynione zostałyby niewątpliwe i bezsporne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a poprzestaniu przez SKO na ogólnikowym stwierdzeniu, że legalizowana inwestycja nie spełnienia przesłanki z art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zasady dobrego sąsiedztwa; - pominięcie rzeczywistych elementów zagospodarowania przestrzeni i przeprowadzenie niekompletnej analizy urbanistycznej, bowiem skoro organ uznał, że istnieje kilka podobnych nośników reklamowych w analizowanym obszarze, to analiza urbanistyczna powinna się do nich odnieść, niezależnie od ich statusu prawnego. Ich istnienie faktycznie wpływa na charakter przestrzeni. 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych". Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania; Uzasadniając skargę pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie inwestowania przy zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy (vide wyrok NSA z 16.03.2011 r., II OSK 496/10). Co istotne w orzecznictwie sądowo- administracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej). Wskazuje się wręcz, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora {vide wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10). Organ II instancji przeprowadził analizę urbanistyczną w sposób tendencyjny, aby z niej miało wynikać, że planowana inwestycja nie może funkcjonować w tym miejscu pomimo istnienia w analizowanym obszarze zabudowy usługowej, która może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy legalizowana reklama spełnia wymagania stawiane jej przez ustawę. Organy błędnie oceniły zasady dobrego sąsiedztwa, wymagające kontynuacji zabudowy jedynie na działkach sąsiednich i tylko legalnych, podczas gdy wykładnia systemowa i orzecznictwo dopuszczają szeroką analizę urbanistyczną, bazującą na realnym stanie zagospodarowania, nie tylko formalnym. Ład przestrzenny przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest chroniony w każdym jego normatywnym i pozanormatywnym aspekcie, wynikającym przede wszystkim z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale tylko przez pryzmat wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p. Jeżeli te wymogi są spełnione, to organ powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Należy więc podnieść, że planowaną inwestycję można pogodzić z istniejącą, albowiem w sąsiedztwie znajduje się wiele urządzeń budowlanych o funkcji usługowej i reklamowej, a w tym legalne urządzenia reklamowe ([...]). Zatem wciąż niezrozumiałym jest dlaczego nie może być brany pod uwagę, przy ocenie kontynuacji funkcji. Reklama skarżącej nie dominuje w terenie, nie zakłóca ładu przestrzennego i wkomponowuje się w istniejącą zabudowę, a przy tym kontynuuje występująca w terenie funkcję. Ponadto, istniejące nośniki reklamowe - nawet nielegalne - kształtują charakter strefy usługowo-reklamowej. Ich istnienie zatem wskazuje, że można ustalić parametry zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O ile w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż nośniki reklamowe samodzielnie nie kreują sposobu zagospodarowania terenu lub funkcji dla obszaru, o tyle dla ustalenia, czy dane elementy wkomponowują się w otoczenie, choćby jako funkcja uzupełniająca, czy też nie korespondują z zastanym sposobem zagospodarowania prowadząc do chaosu kompozycyjne - estetycznego, niezbędne jest ustalenie sposobu zagospodarowania terenu analizowanego. Po przeprowadzonej analizie nie sposób wykazać sprzeczności inwestycji skarżącej z istniejącą w zastanym terenie. Jednak w omawianej sprawie organy obu instancji uznały, że skoro w obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy stanowiącej wzór dla zabudowy planowanej, w tym nie ma identycznych nośników reklamowych (legalnych) , to w konsekwencji wykluczona jest także możliwość realizacji tego typu inwestycji, a więc każdej inwestycji, która nie jest identycznym, legalnym nośnikiem reklamowym. Wśród przesłanek z art. 61 u.p.z.p. nie ma kryterium aktualnego zagospodarowana działki i co za tym idzie, ustalając warunki zabudowy, organ winien ograniczyć się jedynie do ustalenia, czy w świetle prawa istnieją podstawy do realizacji zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie warunków zabudowy, niezależnie od zabudowy terenu inwestycji lub, szerzej, zagospodarowania tego terenu. WSA w Poznaniu w wyroku z 20 marca 2014 r., II SA/Po 1137/13, uznał, że: "Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić". Z kolei zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 25 listopada 2022 r., II SA/Łd 152/22, "Zabudowa handlowo-usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudową i jako taka nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą." W ślad za przywołanymi powyżej orzeczeniami z całą pewnością można uznać, że funkcja reklamowa z pewnością nie pozostaje w sprzeczności z funkcja usługową, która w analizowanym obszarze także występuje. Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy powinien mieć na uwadze, że kontynuacja funkcji to nie tylko powielenie czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Gdyby przyjąć taką wąską interpretację przepisów, to nawet gdyby w obszarze analizowanym nie było żadnych innych reklam i reklama Skarżącej miałaby być tą pierwszą, to nigdy nie mogłaby takiej reklamy wybudować w sposób legalny. Organ dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zakładając, że dla zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa wymagana jest obecność w obszarze analizowanym wyłącznie legalnej zabudowy identycznej funkcjonalnie z planowanym obiektem (tu: wolnostojącego nośnika reklamowego). Tymczasem, zasadę dobrego sąsiedztwa należy interpretować funkcjonalnie i elastycznie, uwzględniając realia przestrzenne i fakt istnienia podobnych obiektów - niezależnie od aktualnego statusu formalnego ich legalności. Sam fakt prowadzenia postępowań legalizacyjnych przez PINB nie przesądza o ich nielegalności - dopóki nie wydano decyzji o rozbiórce. W opinii skarżącej nie można całkowicie ignorować istniejącego stanu zagospodarowania tylko dlatego, że formalnie nie zakończono jeszcze postępowań legalizacyjnych, a dalej brak jednoznacznych decyzji PINB przesądzających o samowoli budowlanej pozostałych nośników w obszarze analizowanym, nie może być podstawą do całkowitego ich pominięcia. Organy obu instancji wyznaczyły obszar analizowany w sposób zbyt wąski, niespełniający kryteriów z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który nakazuje, aby wyznaczony obszar pozwalał na ocenę spełnienia warunków "dobrego sąsiedztwa". Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. W orzecznictwie wskazuje się, że silne powiązania wizualne, komunikacyjne i funkcjonalne decydują o rozszerzeniu analizy, a obszar powinien odzwierciedlać rzeczywiste zagospodarowanie. W przedmiotowej sprawie SKO w ślad za organem I instancji zignorowało reklamy i zabudowę usługową na odleglejszych działkach, które jednak współtworzą ten sam charakter funkcjonalny i przestrzenny. Poprzez przyjęcie skrajnie niekorzystnej interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na mechanicznym kopiowaniu istniejących zabudowań naruszony został także słuszny interes obywatela, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja spełnia bowiem wszystkie ustawowe wymogi, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przecież zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. W piśmiennictwie podkreśla się, że pozycja organu administracji w postępowaniu administracyjnym wymaga większej aktywności niż rola, jaką odgrywa sąd w postępowaniu cywilnym (zob. A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Wróbel, Komentarz, 2009, s. 412, czy Janowicz, Komentarz, 1999, s. 228). Dodatkowo obowiązkiem organu wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (vide wyrok NSA z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83). Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny) tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z przeprowadzonej przez SKO analizy w żaden sposób nie wynika, aby nośnik reklamowy z jakiegokolwiek powodu nie realizował zasady "dobrego sąsiedztwa", czy też nie stanowił kontynuacji funkcji (w tym rozumianej jako reklamową lub usługową rozumiana jako wynajem powierzchni reklamowych). W sytuacji, gdy w obszarze analizowanym występują obiekty usługowe, możliwe jest określenie parametrów dla planowanego nośnika reklamowego, w sposób niekolidujący z istniejącą zabudową, ponieważ istnieje punkt odniesienia. A zatem w przedmiotowej sprawie, organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, dodatkowo naruszając zaufanie do organów państwa, czym rażąco naruszono art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. W sytuacji wystąpienia wątpliwości co do kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy je rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, sformułowaną w art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy. W obszarze analizowanym występuje, co do zasady funkcja usługowa, a w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Organ nie wskazał również, na jakiej podstawie faktycznej i dowodowej stwierdził, że reklama "zaburza ład przestrzenny" i "zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego". Takie tezy muszą być oparte na opiniach biegłych, ewentualnie dokumentacji z organu zarządzającego ruchem - czego w sprawie zabrakło. Organ całkowicie pominął, że legalizacja istniejących nośników może przyczynić się do uregulowania sytuacji przestrzennej oraz objęcia ich reżimem prawnym (np. ograniczeniem ekspozycji, oświetlenia, itp.). Nie można przy tym uznać, że każda reklama wielkoformatowa automatycznie narusza ład przestrzenny - byłoby to sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie zaś niejasności, które ujawnią się w zestawieniu podstawy faktycznej z materiałem dowodowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy fakty ustalone zostały prawidłowo. Organ rozpatruje przecież sprawę merytorycznie i całościowo i ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać: fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji SKO nie odnosi się do konkretnych parametrów lokalizacyjnych nośnika (np. wysokości, powierzchni, widoczności z ciągów komunikacyjnych), nie ocenia zgodności inwestycji z rzeczywistym otoczeniem urbanistycznym, nie wyjaśnia, na jakiej podstawie reklama miałaby "zagrażać bezpieczeństwu" — nie powołano opinii biegłego z zakresu inżynierii ruchu ani zarządcy drogi, pomija okoliczność, że inwestycja istniała już wcześniej i wpisuje się w charakter tego obszaru (ciąg ulicy [...]). Wszystkie wyżej przedstawione argumenty świadczą jednoznacznie, że zaskarżona decyzja winna być uchylona, a sprawa przekazana do Organu I instancji celem ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO potrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r, poz..935, dalej: " p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że organa obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na prawidłowo wysnutych z poprawnie sporządzonej analizy urbanistycznej wnioskach. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącej nie można uznać, aby stanowiąca podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej analiza urbanistyczna naruszała jakiekolwiek przepisy odnoszące się do zasad jej sporządzenia. Nie jest też – wbrew skardze – nieobiektywna, gdyż taką okoliczność wyłącza właśnie zastosowanie się przez autorów analizy do wiążących ich przepisów. Analizując decyzje organu I i II instancji należy stwierdzić, że przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie były następujące. Po pierwsze, objęta postepowaniem legalizacyjnym, samowolnie posadowiona tablica reklamowa na słupie stalowym w fundamencie na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Warszawie nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie, nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie jest zgodna z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024, poz. 1116). Po trzecie, lokalizacja tego rodzaju tablicy reklamowej zaburza ład przestrzenny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela powyższe stanowisko organów. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niezbędną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji, o której mowa w w tym przepisie, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów, a więc, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, z analizy urbanistycznej wynika, że samowolnie wybudowana tablica reklamowa skarżącej nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, gdyż "w sąsiedztwie znajduje się wiele urządzeń budowlanych o funkcji usługowej i reklamowej, a w tym legalne urządzenia reklamowe (McDonald's)". Jak ustaliły organa, owe inne "urządzenia budowlane o funkcji reklamowej" również były posadowione samowolnie, stanowią przedmiot postepowań PINB z zakresu nadzoru budowlanego. Przypomnieć w tym kontekście należy, że pogląd, iż zasada dobrego sąsiedztwa ma być realizowana jedynie w odniesieniu do istniejącej już zabudowy legalnej - jest dominujący w orzecznictwie (vide np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, z 10 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2856/21, z 30 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1508/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2159/23, z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1163/21, z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 448/22 - CBOSA). Ustalenie więc przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20). Nielegalność zabudowy nie oznacza, że stan ten musi zostać potwierdzony decyzją o rozbiórce. Przypomnieć bowiem trzeba, że ustaleniu legalności obiektów budowlanych służą stosowne rejestry. Przepisy ustalające rejestry decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę zostały wprowadzone w 2003 r., kiedy to została uchwalona u.p.z.p. zawierająca art. 67 ust. 1 wprowadzający obowiązek rejestru wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawa Prawo budowlane została zmieniona ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). W art. 1 pkt 61 ustawy zmieniającej nadano nowe brzmienie art. 82b Pr. bud. i wprowadzono rejestry pozwoleń na budowę. Poprzednio, od 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 82b ust. 1 Pr. bud. organy administracji architektoniczno-budowlanej miały obowiązek przekazywać bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego. Z pomocą ww. rejestrów ustalić można legalność zabudowy. Mylne też są twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że nośnik reklamowy pełni funkcje usługowe. Nośnik taki pełni wyłącznie funkcję reklamową. Czym innym jest bowiem "reklama usług", a czym innym same "usługi". Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku budowy obiektu budowlanego dokonuje się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Jeśli więc – zgodnie z tym, co powyżej – istniejące już w obszarze analizowanym nośniki reklamowe były nielegalne, to oznacza, że nie istnieją obiekty porównywalne. Tym samym, pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy dla nośnika reklamowego skarżącej byłoby niezgodne z przepisami cyt. rozporządzenia. Skoro z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej wynikało, że brak jest dla nośnika reklamowego skarżącej kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa, to stwierdzenie przez SKO, że legalizowana przez skarżącą budowa nośnika reklamowego zaburza ład przestrzenny było najzupełniej trafne. Z uwagi na powyższe, SKO nie naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie "że przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniona jedynie w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa" podobna. Przepisu tego nie naruszyło także przez "błędne utożsamienie funkcji usługowej wyłącznie z usługami bezpośrednimi i nieuwzględnienie, że działalność reklamowa może spełniać funkcję usługową w rozumieniu urbanistycznym". Nośnik reklamowy, co ponownie trzeba podkreślić, nie pełni żadnej "funkcji usługowej". Organ nie naruszył też art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez "błędną wykładnię i wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób minimalny". Wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ I instancji nastąpiło zgodnie z przepisami (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Nie jest bowiem obowiązkiem organu takie rozszerzanie obszaru analizowanego, aby objął on również grunty, położone poza odległością równą trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. W przypadku zaś tej ostatniej odległości, organ przekroczyć jej nie może. Niezasadne – z przyczyn omówionych powyżej – były zarzuty pełnomocnika skarżącej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 oraz art. 9 i 11 k.p.a. w sposób ujęty w petitum skargi, a rozwinięte w jej uzasadnieniu. Wyjaśnić też trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawidłowe uzasadnienie prawne. To, że pełnomocnik skarżącej nie podziela stanowiska SKO nie oznacza, że organ naruszył zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), a jedynie to, że skarżącej nie przekonał. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. SKO tego przepisu naruszyć nie mogło. Po pierwsze dlatego, że ma on zastosowanie w toku postepowania (a nie uzasadnienia decyzji), a po drugie dlatego, że trudno uznać profesjonalnego pełnomocnika strony za osobę nieznającą prawa. Utrzymując w mocy prawidłową decyzję organu I instancji SKO nie mogło też naruszyć art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.