I GSK 265/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1789/21 w sprawie ze skargi F. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 października 2021 r. nr SKO.FD/41.4/95/2021/12394 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1789/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę F. w K. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej zwanego: SKO lub organem II instancji) z 6 października 2021 r. nr SKO.FD/41.4/95/2021/12394 w przedmiocie określenia i zwrotu dotacji pobranej nienależnie oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była legalność zaskarżonej decyzji organu II instancji z 6 października 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z 28 lipca 2021 r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu część dotacji udzielonej z budżetu Miasta Ruda Śląska w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. na prowadzenie [...] (dalej zwanego: Przedszkolem) jako pobranej nienależnie w kwocie 30 000 zł i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 163 891,70 zł wraz z należnymi odsetkami. Spór w sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego strona skarżąca jako organ prowadzący Przedszkole prawidłowo została obciążona zwrotem otrzymanej w 2018 r. dotacji oświatowej jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przy czym spór w sprawie w głównej mierze dotyczy obowiązku zwrotu kwoty 160 000 zł. Strona utrzymuje, że zajęcia z języka angielskiego i legorobotyki dla dzieci w Przedszkolu nie były odpłatne i nie były pokrywane środkami pochodzącymi z opłat rodziców, zaś organ jest przeciwnego zdania swój pogląd w sprawie opierając o treść umów z rodzicami. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w oparciu o art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: I. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2020 r.poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. – o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz.869, ze zm.; zwanej dalej: u.f.p.) w związku z art. 60 pkt 1) u.f.p. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przez przyjęcie, że w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot zwrot dotacji udzielonej beneficjentowi ze środków publicznych ciężar udowodnienia wykorzystania tejże dotacji zgodnie z przeznaczeniem spoczywa wyłącznie na beneficjencie dotacji, nie zaś na beneficjencie oraz organie; II. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145; zwanej dalej: k.c.) w związku z art. 65 § 1 k.c. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez: 1. czynienie ustaleń faktycznych w zakresie wykorzystania przez skarżącą dotacji udzielonej skarżącemu przez Miasto Ruda Śląska wyłącznie w oparciu o treść umów zawieranych przez skarżącą oraz rodziców dzieci w przedmiocie świadczenia usług wychowawczo-opiekuńczo-edukacyjnych przez przedmiotowe Przedszkole (zwanych dalej: przedmiotowymi umowami), podczas gdy nie sposób dokonywać ustaleń co do przebiegu zdarzeń, w tym realizacji umowy, w oparciu o normy, które – w zamyśle stron – mają zdarzenia te regulować; 2. ustalenie, że: a. zajęcia z języka angielskiego – w zakresie dzieci nie posiadających ani orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, ani opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju; b. zajęcia z robotyki – w zakresie dzieci nie posiadających ani orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, ani opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju; – zostały sfinansowane z "czesnego" opłacanego przez rodziców tychże dzieci w oparciu o jedną z trzech możliwych interpretację § 4 ust. 7 przedmiotowych umów bez uwzględnienia relacji § 4 ust. 7 przedmiotowych umów z § 4 ust. 1 – 6 i 8 – 9 przedmiotowych umów oraz § 5 ust. 1 i 2 przedmiotowych umów, a także bez poczynienia ustaleń w zakresie sposobu realizacji przedmiotowych umów przez strony przedmiotowych umów, to jest skarżącego i rodziców dzieci. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Dodać do tych wstępnych rozważań jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1875/17). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Postawione przez skarżącą zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W złożonej przez skarżącą skardze kasacyjnej wskazano dwa zarzuty naruszenia przepisów prawa. W ramach pierwszego strona odnosi, że ciężar udowodnienia wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem nie spoczywa wyłącznie na beneficjencie, ale na beneficjencie i organie. Wstępnie odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że niewątpliwie to strona ma największą wiedzę w zakresie wydatkowania środków z dotacji oświatowej. Dlatego też to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wydatkowała środki finansowe z dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Jednak to organ musi wykazać prowadząc postępowanie w zakresie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, że środki dotacyjne zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji. W ocenie NSA, zasadnie sąd I instancji wskazał, że termin i sposób rozliczenia dotacji są ustalone w uchwale, która została wydana na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203; dalej zwanej: u.f.z.o.). Zgodnie z przywołanym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 – 21, art. 25, art. 26, art. 28 – 31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, uczniów objętych branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Postanowienia uchwały obligowały stronę do rozliczenia dotacji, co oznacza, że to na beneficjencie spoczywa obowiązek wykazania, że środki publiczne z dotacji zostały wydatkowane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dotacja oświatowa – ogólnie rzecz ujmując – powinna być przeznaczona na pokrycie wydatków związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym kształceniem specjalnym oraz profilaktyką społeczną. To strona ma przedstawić takie rozliczenie dotacji, z którego będzie wynikało, że środki publiczne zostały wydatkowane na cel, na który zostały udzielone. Wobec powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy czynienia ustaleń faktycznych w zakresie wykorzystania dotacji wyłącznie w oparciu o treść umów zawieranych przez skarżącą z rodzicami, a także ustaleń, że zajęcia z języka angielskiego i legorobotyki zostały sfinansowane z czesnego opłaconego przez rodziców, jak również bez poczynienia ustaleń w zakresie sposobu realizacji przedmiotowych umów przez strony tych umów: skarżącą i rodziców dzieci uczęszczających do Przedszkola. Z tak postawionymi zarzutami w okolicznościach sprawy zgodzić się jednak nie można. W ocenie NSA, ustalenia faktyczne dokonane przez organy i zaakceptowane przez WSA w zaistniałych okolicznościach sprawy są prawidłowe, nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów postępowania. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia poszczególnych postanowień umowy łączącej skarżącą z rodzicami dzieci uczęszczających do Przedszkola. Odnosząc się do zarzutu stwierdzić należy, że zasadnie, w ocenie NSA, dokonano ustaleń faktycznych w oparciu o postanowienia umów zawieranych przez skarżącą z rodzicami dzieci uczęszczających do Przedszkola. Stanowią one bowiem o prawach i obowiązkach stron umowy, w tym o obowiązkach związanych z wnoszeniem przez rodziców opłat. W ocenie NSA, słusznie uznano w postępowaniu zwrotowym, co zaakceptował też WSA, że zajęcia z języka angielskiego i legorobotyki zostały sfinansowane z czesnego opłacanego przez rodziców. Zgodnie z umową, opłata stała za pobyt dziecka w przedszkolu wynosi 1 250 zł, z czego 350 zł opłaca rodzic lub prawny opiekun. Wszelkie informacje o zmianie czesnego przekazywane będą przed rozpoczęciem rekrutacji do przedszkoli publicznych (...). Gwarancja ceny do 31 sierpnia 2018 r. (§ 4 ust. 1 umowy). Czesne w rozumieniu potocznym, jak wynika z Nowego słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., to opłata za naukę wnoszona przez uczniów lub studentów. Z powołanego postanowienia wynika zatem, że kwota 350 zł, którą opłaca rodzic lub opiekun prawny, to czesne – opłata za naukę. Wynika to wprost z zapisu "z czego 350 zł opłaca rodzic lub prawny opiekun" oraz zwrotu "Wszelkie informacje o zmianie czesnego przekazywane będą przed rozpoczęciem rekrutacji do przedszkoli publicznych". Za oczywiste należy uznać, że informacje o zmianie czesnego przekazywane rodzicowi lub opiekunowi prawnemu dotyczą kwoty 350 zł, a nie kwoty 900 zł, której rodzice lub opiekunowie prawni nie pokrywają. Potwierdza to także treść § 4 ust. 6 umowy, z którego to wprost wynika, że przedszkole zastrzega sobie możliwość zmiany wysokości czesnego o czym pisemnie poinformuje rodziców, z co najmniej miesięcznym uprzedzeniem. Dalej wskazać należy, że w § 4 ust. 7 omawianej umowy strony postanowiły, że w ramach czesnego dzieci uczestniczą w codziennych zajęciach dodatkowych z języka angielskiego oraz przedszkolnych zajęciach dodatkowych według harmonogramu. Treść powołanego postanowienia (§ 4 ust. 7 umowy) przekonuje, iż czesne w rozumieniu tej umowy ma takie samo znaczenia, jak w języku potocznym (odzwierciedlonym w słowniku języka polskiego) – odnosi się do opłaty za naukę. Odpłatność za dodatkowe zajęcia z języka angielskiego i legorobotyki mieści się zatem w kwocie 350 zł opłacanej przez rodziców lub opiekunów prawnych. Słusznie zauważył sąd I instancji, że informacja o dotacji oświatowej pojawia się wyłącznie w § 4 ust. 8 umowy, który dotyczy dzieci objętych kształceniem specjalnym, a które to korzystają z zajęć, opieki i wyżywienia przedszkola nieodpłatnie. Koszt ich uczestnictwa w zajęciach pokrywany jest właśnie z dotacji oświatowej. Przedstawiona analiza postanowień umowy dotycząca opłat wnoszonych przez rodziców przekonuje w pełni, że nie można zaakceptować twierdzeń strony, iż czesne w rozumieniu umowy to cała kwota opłaty za przedszkole w wysokości 1 250 zł. Takiego twierdzenia nie da się pogodzić z zasadami logiki i wiedzy dotyczącej pojęcia czesnego, także odnoszącej się do zasad funkcjonowania przedszkoli i wnoszonych przez rodziców czy opiekunów prawnych opłat za dodatkowa naukę dzieci w tych jednostkach. Podkreślić jeszcze raz należy, że to podmiot, który otrzymał dotację oświatową zobowiązany jest do jej wydatkowania, a następnie rozliczenia zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Musi zatem w składanym rozliczeniu dokładnie przedstawić sposób jej wydatkowania. Wydatkowane środki z dotacji muszą być przeznaczone na cele, którym taka dotacja służy. I to podmiot dotowany zobowiązany jest do wykazania w takim rozliczeniu, że wszystkie środki finansowe z dotacji przeznaczył na te cele. Jeżeli koszt zajęć dodatkowych dzieci uczęszczających do przedszkola pokrywany był przez rodziców lub opiekunów prawnych w ramach płaconego przez nich czesnego, to w tej kwocie dotacja nie znajduje potwierdzenia w rozliczeniu, że środki w tej wysokości zostały przeznaczone na cele, którym ta dotacja służy. Jak wcześniej to już zauważono dotacja oświatowa – ogólnie rzecz ujmując - powinna być przeznaczona na pokrycie wydatków związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym kształceniem specjalnym oraz profilaktyką społeczną. To strona ma przedstawić takie rozliczenie dotacji, z którego będzie wynikało, że środki publiczne zostały wydatkowane na cel, na który zostały udzielone. Zauważyć też trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że rodzice lub opiekunowie prawni nie pokrywali kosztu dodatkowych zajęć z angielskiego i legorobotyki. Nie postawiła w tym zakresie stosownych zarzutów kasacyjnych, chociażby w zakresie naruszenia przepisów o postępowaniu, odnośnie dowodów z zeznań świadków. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.