I SA/Łd 654/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Potiopa Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk Protokolant: Starszy specjalista Dorota Choińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na zarządzenie Burmistrza Wielunia z dnia 14 października 2020 r. nr 152/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu stwierdza nieważność zarządzenia Burmistrza Wielunia z dnia 14 października 2020 roku nr 152/2020 w zaskarżonej części. W dniu 14 października 2020 r. Burmistrz Wielunia - na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej u.s.g., art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 827 ze zm.), zwanej u.g.k., art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dnia 31 stycznia 1959 r. (t.j.: Dz. U z 2017 r. poz. 912 ze zm.), zwanej ustawą o cmentarzach, oraz § 1 ust. 2 uchwały XXXVIII/406/09 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 września 2009 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 325, poz. 2701) - wydał zarządzenie nr 152/2020 w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 21 października 2020 r. pod pozycją 5610. W § 1 załącznika do tego zarządzenia ustalono wysokość cen i opłat za usługi świadczone na cmentarzu komunalnym oraz za korzystanie z cmentarza komunalnego. W § 2 wskazano za jakie okresy pobiera się opłaty za przedłużenie o 1 rok praw do udostępnionego miejsca grzebalnego pod grób ziemny lub w kolumbarium. Stosownie do § 3 opłaty w nim wymienione nie obejmują prac związanych z rozbiórką i ponownym ustawieniem nagrobków, zaś na mocy § 4 opłaty określone w § 1 są cenami netto i należy do nich doliczyć należny podatek od towarów i usług. Prokurator Okręgowy w Sieradzu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na to zarządzenie, zarzucając mu: a) istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cmentarzach, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie opłat za usługi świadczone na cmentarzu komunalnym, jakie miały być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarza, jako obiektu użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, w § 1 pkt 1 pkt 2 lit. d) i e), pkt 3 lit. b) i d), pkt 5, pkt 6, 7, pkt 9, 10, 11, 12, 13 14, 15, § 2 i § 4 załącznika; b) rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust 2 u.g.k. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 168), zwanej ustawą o cenach, poprzez niewskazanie w § 4 załącznika do zaskarżonego zarządzeniu opłat zawierających należny podatek (cenę brutto). Wskazując na powyższe i na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Prokurator Okręgowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 lit. d) i e), pkt 3 lit. b) i d), pkt 5, pkt 6, 7, pkt 9,10,11,12,13 14,15, § 2 i § 4 załącznika powyższego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wielunia stwierdził, że uwzględnia zarzuty skargi w całości. Mając na względzie obecne brzmienie przepisów i ukształtowaną linię orzeczniczą, organ przyjmuje wskazane w skardze lit. a) i lit. b) zarzuty i w tym zakresie dokona zmiany zarządzenia. Ponadto wyda nowe zarządzenie w sprawie wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu, z uwzględnieniem kwestii podnoszonych przez Prokuratora w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, wraz z przywołanym tam orzecznictwem oraz stanowiskiem wyrażonym w doktrynie). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przystępując do oceny zaskarżonego zarządzenia, wskazać przede wszystkim trzeba, że zostało ono wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z podstawy prawnej zarządzenia wynika, że uprawnienia w tym zakresie zostały powierzone Burmistrzowi Wielunia przez Radę Miejską w Wieluniu uchwałą Nr XXXVIII/406/09 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu (Dz.U.Woj. Łódzkiego Nr 325, poz. 2701). Kontrolując legalność zaskarżonego zarządzenia należy zwrócić uwagę na treść art. 7 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1), a po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, przy czym zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Z kolei przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). W ocenie Sądu, analiza przytoczonego art. 7 ustawy o cmentarzach prowadzi do wniosku, że przepis ten nie określa ani wysokości opłat za pochowanie zwłok, ani sposobu ustalenia tej wysokości, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie, stanowi natomiast o opłacie "przewidzianej". Delegacja do ustalenia takich opłat była przewidziana w pierwotnym brzmieniu ustawy o cmentarzach, zgodnie z art. 2 ust. 3 (Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 ze zm.) za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane są przez zarządy cmentarzy opłaty, których wysokość ustalają w odniesieniu do cmentarzy komunalnych prezydia właściwych rad narodowych miast, osiedli i gromad, a w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych, prezydia wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych z województw). Przepis art. 2 ust. 3 został skreślony, na podstawie art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) z dniem 23 maja 1989 r. i z tym też dniem odpadła, przewidziana wcześniej w ustawie o cmentarzach, podstawa prawna do ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym zakresie. Taka delegacja znajduje się obecnie, zdaniem Sądu, w przywołanych w zaskarżonym zarządzeniu przepisach ustaw o gospodarce komunalnej i samorządzie gminnym. Analizując poszczególne postanowienia zaskarżonego zarządzenia nie można jednakże tracić z pola widzenia, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż rada gminy (w niniejszej sprawie Burmistrz, któremu Rada Miejska powierzyła tą kompetencję) może ustalić opłaty za korzystanie z cmentarzy tylko w zakresie przewidzianym w ustawie o cmentarzach, a więc wyłącznie opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadające tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22 i z dnia 17 września 2024 r., III OSK 357/23 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2024 r., IV SA/Wr 237/24, w Olsztynie z dnia 3 października 2024 r., II SA/Ol 621/24, w Warszawie z dnia 12 marca 2025 r., VIII SA/Wa 81/25, w Kielcach z dnia 13 marca 2025 r., II SA/Ke 610/24). Podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 maja 2025 r., II SA/Go 147/25, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że mając na względzie wartości wynikające z jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego oraz fakt, iż w odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność skargi w rozpoznawanej sprawie należy podzielić powyższy pogląd. Wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie opłat niezwiązanych z pochowaniem zwłok, przewidzianych w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i w związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w zakresie § 1 pkt 2 lit. d) i e), pkt 3 lit. b) i d), pkt 5, pkt 6, 7, pkt 9, 10, 11, 12, 13 14,15 i § 2 załącznika. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał również drugi zarzut skargi, wskazujący na naruszenie przez § 4 załącznika do zarządzenia Burmistrza art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o cenach, zgodnie z którymi w cenie towarów i usług uwzględnia się podatek od towarów i usług, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Tymczasem zaskarżone zarządzenie w § 4 załącznika podaje ceny usług netto, do których kupujący powinien doliczyć należny podatek od towarów i usług. Niewątpliwie więc podniesione w skardze naruszenie zaskarżonym zarządzeniem prawa materialnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust 2 u.g.k. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach) mieści się w kategorii istotnych naruszeń prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności § 4 załącznika do zarządzenia. Z tych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Wielunia z dnia 14 października 2020 roku nr 152/2020 w zaskarżonej części. ds