III SA/Kr 1156/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2025 r., nr SKO.Dr/4122/130/2025 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego S. W. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r. znak: SKO.Dr/4122/130/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, z późn. zm., dalej: u.d.p.) w zw. z § 54 ust. 1, ust. 4 pkt. 1, § 55 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1517) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. W. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 17 kwietnia 2025 roku, nr WGK.7211.1.131.2023.AK, w przedmiocie nie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego klasy D z drogi gminnej nr [...] (dz.nr [...] - ul. N.) na działkę nr [...] m. B. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 27 lipca 2023 r. skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wydanie warunków technicznych na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] K (dz. nr [...] ul. N.), w m. B. na działkę nr [...] w m. B. Po rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy Z., decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. nr WGK.7211.1.131.2023.AK, odmówił lokalizacji ww. zjazdu. W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO/Dr/4122/140/2024, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy Z., decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r., ponownie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego klasy D z drogi gminnej nr [...] (dz.nr [...] - ul. N.) na działkę nr [...] m. B. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskowany zjazd na dz. [...] znajduje się w sąsiedztwie skrzyżowania dróg gminnych nr [...] K (ul. N.) i [...] K (ul. J.). Zatem kluczowym dla ustalenia czy jego lokalizacja w miejscu wskazanym przez skarżącego jest możliwa w świetle obowiązujących przepisów, było ustalenie obszaru oddziaływania skrzyżowania dróg jak wyżej. Wnioskowany zjazd proponowany był po stronie wylotu z ww. skrzyżowania od strony południowej, tj. w ciągu drogi gminnej nr [...] K. W ocenie organu I instancji obszar skrzyżowania w rejonie wnioskowanego zjazdu będzie sięgać na nie mniej niż 20 m (patrz lit b) powyżej). Po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniu 12 grudnia 2024 r., Inspektor Urzędu Gminy stwierdził, że działka nr [...] przylega do ulicy N. od skrzyżowania z ulicą J. na długości 20,1 m do granicy z działką nr [...]. Na ul. N. w obu kierunkach od skrzyżowania z ulicą J. na odcinku długości 20 m nie ma zlokalizowanych żadnych zjazdów (udokumentowane na zdjęciu nr 1.1, 1.2, 1.3). W związku z faktem, iż wschodnia granica działki nr [...] niemal w całości (za wyjątkiem 0,1 m) znajduje się w obszarze skrzyżowania wynoszącym co najmniej 20 m, proponowana lokalizacja zjazdu z drogi gminnej nr [...] na dz. nr [...] również znajdować się będzie w strefie obszarze skrzyżowania, co jest sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie dróg publicznych. W wyniku przeprowadzonej wizji w terenie, stwierdzono dodatkowe przesłanki za wydaniem decyzji odmownej tj. pojazdy wyjeżdżające z przedmiotowej działki na ulicę N. będą miały ograniczoną widoczność, ze względu na roślinność (wysokie tuje udokumentowane na zdjęciu nr 2) zasadzoną na sąsiedniej działce (nr [...]). Za odmową zgody na lokalizacją zjazdu z ulicy N. przemawia także fakt, iż obsługa nieruchomości nr [...] może być realizowana od strony ul. J., gdzie działka nr [...] kończy przylegać do działki ul. J. ponad 50 m od krawędzi jezdni ul. N. Zatem uwzględniając powyższe, Wójt Gminy Z. ponownie odmówił lokalizacji przedmiotowego zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] K (dz. nr [...] ul. N.) na działkę nr [...] w m. B. W odwołaniu skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Wskazał, że § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie ustanawia generalnego i bezwzględnego zakazu projektowania zjazdów, wyjazdów i wjazdów, lecz dotyczy tylko miejsc, w których ich lokalizacja zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto skarżący podkreślił, że wjazd nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego a droga stanowiąca ulicę N. jest drogą gminną a nie tranzytową. Z kolei ul. J., z którą się krzyżuje, jest użytkowana przez niewielką liczbę jej mieszkańców. Ponadto skarżący podniósł, że wjazd jest maksymalnie odsunięty od skrzyżowania. Zarzucił, że organ nie przeprowadził wizji lokalnej z udziałem strony i nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest wymagany. Z kolei po myśli art. 29 ust. 4 tej ustawy, ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy - zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W przedmiotowej sprawie organ I instancji miał wskazać konkretne parametry techniczne, które wskazywałyby, że planowany zjazd będzie rzeczywiście zagrażał bezpieczeństwu ruchu oraz, że mieści się w obszarze tego skrzyżowania. Organ miał określić w jakiej odległości od skrzyżowania mieściłby się planowany zjazd oraz wyjaśnić, czy w obrębie skrzyżowania mieszczą się inne zjazdy na posesje. Ponadto, czy zapewniona byłaby odpowiednia widoczność oraz jakie jest natężenie ruchu pojazdów na drodze gminnej [...] K (ul. N.) oraz na skrzyżowaniu z ulicą J. W ocenie Kolegium, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę bardzo dokładnie określił parametry techniczne planowanego zjazdu oraz znajdującego się w jego obszarze skrzyżowania. Przede wszystkim zgodnie z § 55 ust. 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych: zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Wprawdzie przepisy nie zabraniają bezwzględnie możliwości budowy zjazdu na skrzyżowaniu, ale określają warunki, kiedy będzie to w ogóle dopuszczalne. Organ I instancji wskazał, iż nie planuje się zjazdu w miejscu, w którym mogłoby to zagrozić bezpieczeństwu ruchu. Zdaniem Kolegium taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Sposób wyznaczenia obszaru skrzyżowania został wskazany przez ministerstwo w wydanych WR-D-31-1 "Wytyczne projektowanych skrzyżowań drogowych" oraz WR-D-31-2 "Wytyczne projektowania skrzyżowań drogowych". Zdaniem Kolegium obszar skrzyżowania został przedstawiony graficznie przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji i obejmuje wspólną cześć łączących dróg oraz odcinki tych dróg (wloty i wyloty) funkcjonalnie z nim związane, na których występuje oczekiwanie pojazdu w kolejce, zwalnianie, manewr zmiany pasa ruchu oraz przyspieszenie przez pojazdy opuszczające skrzyżowanie. Z powyższego schematu stanowiącego integralną część wydanej decyzji wynika, że zaproponowane usytuowanie zjazdu nie będzie korzystnie wpływało na stan bezpieczeństwo w ruchu pojazdów na przedmiotowym terenie. Ustalono, iż obszar skrzyżowania w rejonie wnioskowanego zjazdu będzie sięgać nie mniej niż 20 metrów. Po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniu 12 grudnia 2024 roku, inspektor urzędu gminy stwierdził, że działka nr [...] przylega do ulicy N. od skrzyżowania z ulicą J. na długości 20,1 m do granicy z działką nr [...]. Na ulicy N. w obu kierunkach od skrzyżowania z ul. J. na odcinku długości 20 metrów nie ma zlokalizowanych żadnych zjazdów (udokumentowano to zdjęciami dołączonymi do akt sprawy). Ponadto w związku z faktem, iż wschodnia granica działki nr [...] niemal w całości (za wyjątkiem 0,1 m), znajduje się w obszarze skrzyżowania wynoszącym, co najmniej 20 metrów, proponowana lokalizacja zjazdu z drogi gminnej nr [...] K na dz. nr [...], również znajdować się będzie w strefie (obszarze skrzyżowania), co jest sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie dróg publicznych. Dodatkowo organ I instancji ustalił, że pojazdy wyjeżdżające z działki [...] na ulicę N. będą miały ograniczoną widoczność ze względu na roślinności (wysokie tuje udokumentowane na zdjęciu dołączonym do akt sprawy), zasadzone na sąsiedniej działce nr [...]. Wydając odmowną decyzję w tej sprawie organ I instancji powołał również argument, że obsługa działki nr [...] może być zrealizowana od strony ulicy J., gdzie działka nr [...] kończy przylegać do działki od ulicy J. ponad 50 metrów od krawędzi jezdni ulicy N. Podsumowując Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób uprawniony dokonał wykładni przepisów w zakresie warunków, jakie winny być spełnione przy wydawaniu decyzji, w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na projektowany zjazd. Po ponownej analizie i uzupełnieniu materiału w postępowaniu, organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił podjęcie decyzji odmownej, niewyrażającej zgody na budowę projektowanego zjazdu. Nie ma podstaw do zarzucania organowi przekroczenia zasad uznania administracyjnego, ponieważ w sposób kompleksowy i wyczerpujący wskazał przyczyny wydania odmownej decyzji, wykazując niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa jak i zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art, 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia całościowej oceny stanu faktycznego sprawy, brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ich dowolna ocenę opartą na wybiórczej i powierzchownej analizie, brak wartościowania wiarygodności poszczególnych dowodów, a w szczególności: 1) całkowite pominięcie argumentu o możliwości budowy zjazdu w obrębie skrzyżowania - wytyczne WR-D-33; 2) całkowite pominięcie argumentu oraz uprawdopodobnienia negatywnego na bezpieczeństwo ruchu drogowego; 3) całkowite pominięcie kłamstwa organu I instancji o braku innych zjazdów w obrębie skrzyżowania; 4) brak weryfikacji wskazania przez organ I instancji natężenia ruchu na wskazanych odcinkach drogi; 5) brak weryfikacji prawdziwości twierdzeń organu I instancji; 6) niewłaściwe i wybiórcze uzasadnienie wydanej decyzji, tj. zaniechanie przez organ przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy istotnych dowodów, a przede wszystkim brak wskazania: okoliczności uznanych za udowodnione, dowodów, na których oparto ustalenia faktyczne oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w zakresie porównania dowodów i argumentacji przedstawionych przez skarżącego. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z art. 29 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu; natomiast ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych stanowi z kolei, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu; w szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. W świetle przywołanych przepisów prawa, zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi podstawowe kryterium wyrażenia zgody na lokalizację i budowę zjazdu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. II GSK 1679/21, z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. II GSK 1276/22 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA), co prowadzi do wniosku, że zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwia się wyrażeniu tej zgody (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2023 r., sygn. II GSK 1717/22, CBOSA). Jak się bowiem podkreśla, zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowiąc podstawowe kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, siłą rzeczy wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa - w tym między innymi z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie - które, co nie mniej istotne, nie gwarantują jednak właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 808/10, CBOSA). Decyzja podejmowana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Stąd zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony. Organ administracyjny korzystając jednak z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. II GSK 1300/24, z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. II SA 770/00, z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. IV SA 2605/00, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. VI SA/Wa 428/05, z dnia 7 marca 2007 r., sygn. VI SA/Wa 2235/06, z dnia 21 maja 2007 r., sygn. VI SA/Wa 376/07, CBOSA). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2308/16, CBOSA). Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)". Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 267 k.p.a., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru wymiaru i zakresu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w ramach uznania administracyjnego, podlegają kontroli sądowej jedynie w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczącej prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. SA/Sz 2548/00, CBOSA). Kontrola rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym ma zatem ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, to jest, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega też uzasadnienie rozstrzygnięcia uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do rozstrzygnięcia uznaniowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. OSK 130/10, CBOSA). W niniejszej sprawie, po rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy Z., decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r., odmówił lokalizacji wnioskowanego zjazdu. W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO/Dr/4122/140/2024, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując organowi I instancji m.in. ustalenie jakie jest natężenie ruchu pojazdów na drodze gminnej [...] K (ul. N.) oraz na skrzyżowaniu z ulicą J. Organ I instancji zalecenia tego nie wykonał, wbrew stanowisku Kolegium wyrażonym w decyzji zaskarżonej. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, zleconych przez organu kontrolujący. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której organ I instancji ignoruje wydane przez organ odwoławczy wytyczne i wskazania co do dalszego rozpoznania sprawy. Na marginesie jedynie wskazać w tym miejscu należy, że problem niewykonywania zaleceń i wytycznych organu odwoławczego przez organ I instancji dostrzegł również ustawodawca, bowiem ustawą z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769) dodany został przepis art. 139a k.p.a., który wszedł w życie w dniu 13 lipca 2025 r., zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji, więc nie znajduje odniesienia wprost, jednak wskazać należy, że stosownie do ust. 1 tego przepisu, w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie. Konsekwencje stwierdzenia naruszenia powyższego obowiązku przez organ odwoławczy, przy rozpatrywaniu odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, określone zostały w art. 139a § 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy, jest to instrument, który ma prowadzić "do stanowczego obowiązku organu I instancji zastosowania się do treści decyzji organu odwoławczego". Zdarza się bowiem, "że pomimo wskazania przez organ II instancji okoliczności faktycznych, jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji niekiedy uchyla się od podjęcia czynności, na które wskazywał organ II instancji. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy, co może prowadzić do uchylenia decyzji. Przepis ten ma na celu zdyscyplinowanie organów I instancji do wykonywania zaleceń organu II instancji i tym samym nieprzedłużania postępowania administracyjnego. Przepis ten ma również na celu zobligowanie organu I instancji do analizy okoliczności wskazanych przez organ II instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Te same sytuacje zdarzają się w odniesieniu do wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa" (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2025 r., sygn. III SAB/Lu 37/25, CBOSA). Zdaniem Kolegium wyrażonym w decyzji zaskarżonej, organ I instancji zalecenia wykonał, z czym nie sposób się zgodzić, a obszar skrzyżowania zostać miał przedstawiony graficznie przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji i obejmować wspólną cześć łączących dróg oraz odcinki tych dróg (wloty i wyloty) funkcjonalnie z nim związane, na których występuje oczekiwanie pojazdu w kolejce, zwalnianie, manewr zmiany pasa ruchu oraz przyspieszenie przez pojazdy opuszczające skrzyżowanie. Z tego schematu, stanowiącego integralną część wydanej decyzji wynikać ma, zdaniem Kolegium, że zaproponowane usytuowanie zjazdu nie będzie korzystnie wpływało na stan bezpieczeństwo w ruchu pojazdów na przedmiotowym terenie. Ustalono, iż obszar skrzyżowania w rejonie wnioskowanego zjazdu będzie sięgać nie mniej niż 20 metrów. Tymczasem organ I instancji, wbrew stanowisku Kolegium, w uzasadnieniu swojej decyzji nie przedstawił obszaru przedmiotowego skrzyżowania, a jedynie wytyczne projektowania skrzyżowań drogowych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż ulice J. i R. nie krzyżują się z ulicą N. w tym samym miejscu, zatem przedmiotowy układ drogowy nie odpowiada schematowi zamieszczonemu w decyzji organu I instancji. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.