II GSK 1300/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K., P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 63/24 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2023 r. nr 402.107/F-1/22/2023 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 marca 2024 r. oddalił skargę R. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., K. K. wystąpił do Wójta Gminy P. (dalej: "organ I instancji") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] w miejscowości B., gmina P. do nieruchomości - działki o nr [...] w obrębie B. (dalej: "przedmiotowe zezwolenie"). Decyzją z 11 września 2023 r. organ I instancji odmówił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu i wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że zachodzą przesłanki uniemożliwiające wydanie wnioskowanej zgody na lokalizację zjazdu. Zdaniem organu I instancji, budowa zjazdu może pogorszyć stan techniczny modernizowanej w 2022 drogi gminnej przez ingerencję w jej urządzenia (rów) i konstrukcję nośną. Wójt zaznaczył, że wykonawca modernizacji drogi zastrzegł, iż odpowiedzialność z tytułu gwarancji obejmuje tylko wady tkwiące w rzeczy (wykonanych pracach), zaś wady wynikające z błędnego użytkowania przedmiotu umowy bądź przypadkowego lub umyślnego uszkodzenia przedmiotu umowy nie podlegają gwarancji. Ponadto wykonawca modernizacji ostrzegł, iż jeżeli nie zostanie usunięty wybudowany bez jego zgody i wiedzy przepust i zjazd, będzie zmuszony wyłączyć z gwarancji dany odcinek drogi. Dodatkowo Powiat S. w piśmie skierowanym do Wójta, nie dopuszczał budowy zjazdu na ww. odcinku drogi gminnej, a także nie wyraża zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Starosta podkreślał, że lokalizacje zjazdów były ustalane na konsultacjach. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze W Białymstoku zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że powodem wydania odmownej decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego jest fakt, że budowa zjazdu na działkę wnioskodawcy z drogi gminnej nr [...] w okresie gwarancji udzielonej przez wykonawcę modernizacji drogi, mogłoby pogorszyć stan techniczny wykonanej drogi przez ingerencję w jej urządzenia (rów) i konstrukcję nośną, co skutkowałoby wyłączeniem z gwarancji odcinka drogi, na którym prowadzone będą roboty budowlane. SKO zaznaczyło, że budowie zjazdu przeciwstawił się Starosta S., który poinformował, że wykonanie dodatkowych zjazdów, przepustów będzie możliwe po upływie terminu gwarancji. Dodatkowo organ odwoławczy uznał, że skoro do nieruchomości nr [...] został już wybudowany bez umocowania prawnego zjazd, to jest to przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł K. K. W związku ze śmiercią K. K., zawieszono postępowanie, a następnie podjęto je z udziałem następców prawnych zmarłych tj. z udziałem skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem uznał, że skarga jest niezasadna i polega oddaleniu. W ocenie Sądu I instancji, zważywszy na stanowiska wykonawcy przebudowy przedmiotowej drogi oraz Starosty Powiatu S., organ I instancji oraz organ odwoławczy były uprawnione do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę skarżących nr [...]. Zdaniem WSA, obawa wykonawcy przebudowy drogi, że wykonanie zjazdu może wpłynąć negatywnie na wykonane przez niego prace oraz zagrożenie odebraniem gwarancji w przypadku braku rozebrania przepustu i zjazdu wykonanych samowolnie przez skarżącego, stanowiły uzasadnioną podstawę, w rozumieniu art. 29 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645; dalej: "u.d.p."). w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: P.b.) do takiej odmowy. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, czyli granice uznania są wyznaczana przez interes społeczny oraz słuszny interes wnioskodawcy. W ocenie WSA, organy w sposób dostateczny wyjaśniły, jakie były przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Ponadto Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że wyrażenie zgody na zjazd byłoby zalegalizowaniem samowolnie wykonanego zjazdu przez skarżącego. WSA zaznaczył również, iż działka nr [...], w wyniku przebudowy drogi gminnej nr [...], nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, bowiem posiada dostęp do drogi gminnej przebiegającej pomiędzy działkami [...] i [...]. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Skarżący zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z zarzutów zawartych w skardze, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a, i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez Organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Co do zasady, art. 134 §1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają - nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689, wyrok NSA z 22.10.2024 r., III OSK 1587/24, LEX nr 3780732). Należy zauważać, że w skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sparwie nie zostało wskazane do jakich konkretnie zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku się nie ustosunkował. Co więcej sama skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku została w ten sposób sformułowana, że brak w niej wyraźnie postawionych zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób skontrolować tak określonego zarzutu w skardze kasacyjnej bez odniesienia się w jej treści, jaki konkretnie zarzut nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pominięty. W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ustosunkowała się do całości uzasadnienia skargi i podniesionych w niej różnorodnych okoliczności. Nie jest trafny również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Jak wskazuje się w orzecznictwie niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy tak, aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując przebieg postępowania administracyjnego nie dokonując własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym (wyrok NSA z 8.10.2024 r., III OSK 61/23, LEX nr 3770091). W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał właściwej oceny przebiegu całego postępowania administracyjnego na podstawie zebranego przez organ materiału dowodowego. Również w tym przypadku należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane jaki ewentualnie materiał dowodowy został pominięty przez Sąd I instancji oraz jaki materiał dowodowy nie został zgromadzony w ramach postępowania przed organami administracyjnymi. Nie sposób więc skontrolować zasadności podniesionego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie art. 134 §1 w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a z uwagi na brak merytorycznego rozpatrzenia wszystkich zarzutów. Nie można także Sądowi i instancji zarzucić, że naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na zarzucony w skardze kasacyjnej fakt nie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Przyjmuje się, że do elementów uzasadnienia zalicza się: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. W orzecznictwie podkreśla się także, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem w zakresie sporządzenia uzasadnienia wyroku a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK487/08). Tymczasem te wszystkie wyżej wymienione elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instacji, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zostało zawarte także stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Jak już wczesnej zostało wskazane prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie konkretnie zarzuty zostały pominięte w uzasadnieniu Sądu I instancji. To z kolei, że skarżący nie zgadzają się z dokonaną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., II FSK 358/12). Nie zasługuje również na uwzględnienie ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze co zdaniem autora skargi kasacyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez Organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 12.07.2023 r., I GSK 276/23, LEX nr 3582858). Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2023, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] B. – O. na działkę nr [...] obręb B. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 12.07.2023 r., I GSK 276/23, LEX nr 3582858). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest również w tym przypadku precyzyjnego wskazania na czym polega nierozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji sprawy poza granicami określonymi w skardze. Z kolei Sąd I instancji całościowo ocenił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej. Decyzja bowiem podejmowana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) ma charakter uznaniowy. Stąd zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony. Organ administracyjny korzystając jednak z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por.m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, LEX nr 53363 i z dnia 6 lutego 2003 r., IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z dnia 7 marca 2007 r., VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z dnia 21 maja 2007 r., VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2308/16). Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98). Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie pojawiła się także przesłanka istnienia ewentualnej innej możliwości dojazdu do nieruchomości (wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., I OSK 2936/19, LEX nr 3064250). Nie sposób bowiem zgodzić się z koncepcją, że każda działka ma mieć dostęp do każdej drogi z którą graniczy. Im więcej bowiem zjazdów, tym bardziej droga traci na bezpieczeństwie. W niniejszej sprawie skarżący mają zjazd, tylko na inna drogę gminną przebiegająca pomiędzy działkami nr [...] i [...], a więc działka skarżących nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Co więcej w ramach modernizacji drogi gminnej nr [...], a więc tej, na którą zjazd skarżący chcą uzyskać, istniała możliwość wybudowania dodatkowego zjazdu – tym niemniej skarżący z takiej możliwości nie skorzystał. Należy również zauważyć, że odmowa udzielenia zgody na wybudowanie zjazdu została również oparta na konieczności zachowania gwarancji wykonawcy modernizowanej drogi gminnej. Z kolei wykonawca stwierdził, że odpowiedzialność z tytułu gwarancji obejmuje tylko wady tkwiące w rzeczy (wykonanych pracach), zaś wady wynikające z błędnego użytkowania przedmiotu umowy bądź przypadkowego lub umyślnego uszkodzenia przedmiotu umowy nie podlegają gwarancji. Wszystkie wskazane okoliczności zostały w sposób precyzyjny przeanalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w sposób jasny i przekonujący wskazał, że tak określone powody odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu mieszczą się w zakresie uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zarówno ustosunkował się do wszystkich istotnych okoliczności podniesionych w skardze, jak i rozstrzygał w granicach sprawy, a uzasadnienie precyzyjnie wskazuje, dlaczego zaskarżona decyzja była legalna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.