IV SA/Wr 476/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant: Referent Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO 4101/545/2025 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi K. K. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO 4101/545/2025 utrzymująca w mocy decyzję wydaną w dniu 17 marca 2025 r. nr OPS-DEC/4103/000264/03/25 z upoważnienia Burmistrza Kudowy-Zdroju (dalej: organ pierwszej instancji) w sprawie zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, podaniem z dnia 7 marca 2025 r. skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego w łącznej kwocie 191 zł na pokrycie faktur wystawionych za pobór energii elektrycznej w wysokości 115, 53 zł oraz za pobór gazu w wysokości 75, 21 zł. Decyzją 17 marca 2025 r. wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej: u.p.s.). organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 100 zł z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za energię elektryczną -50 zł i za gaz - 50 zł. W uzasadnieniu wskazał m.in., że przyznana kwota odpowiada możliwościom finansowym organu. Pismem z dnia 18 kwietnia 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował, że w marcu 2025 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kudowie-Zdroju zgłosiło się 13 rodzin z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego. Średnia kwota zasiłku celowego wyniosła 179,48 zł. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym SKO przywołało przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Wskazało, że katalog potrzeb bytowych, które ma zaspokajać zasiłek celowy jest otwarty, a decyzja podejmowana w sprawie jego przyznania wsparta jest na uznaniu administracyjnym. Wyjaśnił charakter uznania administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy stanowi fakultatywną formę pomocy społecznej opartej na uznaniu organu, które uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczna oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. W oparciu m.in. o wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 17 marca 2025 r. ustalił, że skarżący (lat 50) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje w lokalu komunalnym (jeden pokój z kuchnią), jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostaje zarejestrowany w PUP, nie podejmuje prac dorywczych. Ponadto ma ustalony lekki stopnień niepełnosprawności ważny do 30 września 2026 r. Skarżący utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej – zasiłek okresowy i dodatek mieszkaniowy. Ustalił, że skarżącemu przyznano zasiłek celowy na wniosek z 7 marca 2025 r. w wysokości, która była uwarunkowana możliwościami finansowymi organu. Stwierdził, że skarżący przejawia roszczeniową postawę względem pomocy społecznej i nie wykazując przy tym w najmniejszym stopniu zamiaru przezwyciężania swojej trudnej sytuacji finansowej. Stwierdzony stopień niepełnosprawności nie wyklucza skarżącego z możliwości podjęcia zatrudnienia. Postawa i powołane w odwołaniu argumenty świadczą o lekceważącym podejściu do znalezienia zatrudnienia, skupia się na zaspokojeniu przez organ pomocowy wszelkich wydatków związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym. Skarżący od 24 lat stale korzysta z pomocy społecznej. Stałe finansowanie osób, które mogą zaspokoić swoje potrzeby samodzielnie nie mieści się w zakresie pomocy społecznej, której celem jest wsparcie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i nie mogących we własnym zakresie poprawić swojej sytuacji życiowej. Stała pomoc w ustalonych w sprawie okolicznościach nie mieści się w celach pomocy społecznej w przypadku osoby mogącej we własnym zakresie poprawić sytuację finansową. W sytuacji skarżącego nie zachodziła obiektywna przeszkoda do podjęcia zatrudnienia, uniemożliwiająca przezwyciężenie obecnych trudności finansowych. Lekki stopień niepełnosprawności sam w sobie nie wyklucza z możliwości zatrudnienia. Świadczenia udzielane z pomocy społecznej nie mogą być stałym źródłem utrzymania. Skarżący nie może on oczekiwać, że organy pomocowe dysponujące ograniczonym budżetem zaspokoją wszystkie jego potrzeby. Środki przeznaczone na pomoc winny bowiem trafić do jak największej liczby potrzebujących. W konsekwencji SKO stwierdziło, że w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, zbadana została sytuacja skarżącego, a pomoc finansowa - przyznana w granicach posiadanych przez organ możliwości finansowych. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie prawa i interesu prawnego. Wniósł też o odsunięcie SKO od rozstrzygania wszelkich spraw dotyczących skarżącego. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a przez wybiórcze zastosowanie również przepisów u.p.s., tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust.1-4, art. 11 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 119 ust. 2 pkt 3). Zarzucił też naruszenie Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 3 i art. 69, oraz innych m.in. art. 41 k.k.w. Przedstawił do tych zarzutów uzasadnienie szczegółowo argumentując w zakresie obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, właściwego uzasadnienia decyzji oraz rozumienia uznania administracyjnego. Zarzucił, że SKO nie uwzględniło argumentów odwołania, a podstawowe potrzeby skarżącego - w postaci opłacenia faktur za pobór energii elektrycznej i gazu - nie zostały zabezpieczone skarżącemu, ponieważ w zimie i przy elektrycznym ogrzewaniu lokalu przyznano mu kwotę w niedostatecznej wysokości: w przypadku faktury za pobór energii – w 43%, a w przypadku faktury za gaz – w 66 %. Działanie organów uniemożliwia skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co narusza art. 3 ust. 3 u.p.s. Szczegółowo i szeroko argumentował w zakresie m.in. poszukiwania pracy przez skarżącego oraz trudności z tym związanych (nie tylko w przypadku skarżącego), współpracy z urzędem pracy, braku pełnych ustaleń podstawy przyznania świadczenia, znaczenia w sprawie takich okoliczności jak: skazanie skarżącego wyrokiem karnym ze skargi dwojga pracowników socjalnych, napływ znacznej liczby (młodszych i zdrowszych) na m.in. polski i czeski rynek pracy osób niskowykwalifikowanych, do których zalicza się skarżący, pora roku (obiektywnie i subiektywnie najtrudniejszy okres dla strony, osoby przewlekle chorej i niepełnosprawnej ruchowo, kiedy w wyniku niskich temperatur i w konsekwencji m.in. wyższego zapotrzebowania kalorycznego oraz wiek skarżącego (50 lat) – co w konsekwencji powinno wpływać na korzystniejsze rozstrzygnięcie dla skarżącego poprzez zastosowanie art. 3 ust. 3 u.p.s. Obszernie, metodycznie i szczegółowo skomentował każde ustalenie i stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że dysfunkcje skarżącego utrudniają integrację z aktywną zawodowo częścią lokalnej społeczności, co bez wątpienia jest kolejną obiektywną przeszkodą w podjęciu zatrudnienia. Zakwestionował też – przedstawiając własne dane - ocenę organu odwoławczego co do możliwości finansowych organu pierwszej instancji w zakresie przyznanej kwoty zasiłku celowego oraz wiarygodności informacji z dnia 18 kwietnia 2025 r. tego organu przesłanej SKO. Wskazał, że średnia wysokość z mocy ustawy wyjątkowo przyznawanego fakultatywnego zasiłku specjalnego celowego w marcu 2025 r. była wyższa od świadczenia przyznanego skarżącemu o 51%, a świadczenie zostało przyznano 21 rodzinom, przy czym w pełni zaspokojono potrzeby 20 rodzin - za wyjątkiem skarżącego. Organ pierwszej instancji miał możliwość przyznania brakującej kwoty stronie poprzez proporcjonalne uszczuplenie kwot pozostałych dwudziestu zasiłków celowych/zasiłków specjalnych celowych tylko o niecałe 5% z ogólnej puli środków przeznaczonych na wypłatę wszystkich ww. zasiłków celowych w lutym 2025 r. (pomniejszonej o przyznane stronie 100,- zł – w sumie: 3869,23 zł), wobec czego zostałyby zaspokojone potrzeby wszystkich wnioskujących w danym miesiącu i bez uszczerbku dla strony skarżącej. Całość argumentacji organu odwoławczego o ograniczonych możliwościach finansowych organu pierwszej instancji należy uznać za chybioną oraz nie mającą pokrycia w faktach, tym samym będącą nieuprawnioną – co mogło się odbyć z naruszeniem przez organ odwoławczy m.in. art. 77 § 1 k.p.a. Za bezpodstawną i stygmatyzującą krytykę uznał skarżący ocenę SKO co do "bardzo roszczeniowej postawy" i "nie wykazywania w najmniejszym stopniu zamiaru przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej" "postawy ukierunkowanej wyłącznie na pobieranie świadczeń z pomocy społecznej, przy jednoczesnym braku aktywności i zaangażowania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej". Skarżący natomiast mimo wielu przeszkód wykazuje się znaczną "aktywnością i zaangażowaniem w poszukiwaniu zatrudnienia" i dokładnie "w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej". Przy innej interpretacji należy przyjąć, że organy obu instancji dodatkowo nieuprawnienie abstrahują od punktu odniesienia, ponieważ strona m.in.: nie naprawi sobie nieodwracalnie uszkodzonego kręgosłupa, nie oczyści się z niezasadnego w jej ocenie skazania wyrokiem karnym, nie deportuje 1,5 mln imigrantów (uchodźców wojennych) z Polski i C., podobnie nie nadrobi ad hoc dziesiątek lat wykluczenia społecznego z powodu ubóstwa, sieroctwa społecznego, bezrobocia i wszystkich konsekwencji związanych z ww. dysfunkcjami, które mają przemożny wpływ na możliwości zatrudnienia strony oraz funkcjonowania w społeczeństwie w ogóle. Skarżący zakwestionował ponadto 24-letni okres korzystania z pomocy społecznej wskazując, że przypadły w nim okresy zatrudnienia i pobierania zasiłku dla bezrobotnych (czerwiec 2017 – wrzesień 2017; styczeń 2018 – kwiecień 2018; maj 2018 – maj 2019; lipiec 2021 – luty 2022). W konsekwencji zarzucił, że ustalenia faktyczne organów obu instancji są błędne, a rozstrzygnięcia - stronnicze. Dodatkowo wskazał, że nie powinien ponosić konsekwencji negatywnych skutków ewentualnie nieprawidłowego bądź nieefektywnego zarządzania finansami gminy lub ośrodka pomocy społecznej. Nie posiada wiedzy, na co są obliczone ww. działania/zaniechania zaskarżonych organów w zasadzie obu instancji względem jednostki znacznie słabszej w hierarchii społecznej, osoby przewlekle chorej i niepełnosprawnej, ze statusem osoby długotrwale bezrobotnej i skazanej wyrokiem karnym, klienta pomocy społecznej z powodu ubóstwa od przynajmniej ćwierćwiecza dotkniętego sieroctwem społecznym i we wspomnianym okresie zimowym. SKO nie ustaliło – z nieznanych skarżącemu powodów, iż nabyta niepełnosprawność, a w konsekwencji częściowa niezdolność do pracy fizycznej strony (poprzez m.in. złamanie kręgu), nie jest efektem prowadzenia przez stronę nieodpowiedzialnego czy niehigienicznego trybu życia (w tym: używanie/nadużywanie alkoholu, narkotyków lub innych używek, np. papierosów) i związanych z tym negatywnych skutków zdrowotnych, a została nabyta wskutek nadmiernej pracy fizycznej, niedostosowanej do warunków fizycznych i wydolności osobniczej organizmu strony, albowiem skarżący krytycznego urazu doznał w czerwcu 2020 (nb. w szczycie pandemii COVID-19) i nie przy wykonywaniu przypadkowych prac, a podczas nieodpłatnego wykonywania w gminnej spółce (K.) prac społecznie użytecznych w ramach odbywania kary ograniczenia wolności orzeczonej wyrokiem karnym Sądu Rejonowego w Kłodzku z dn. 13.2.2018 r. ws. II K 370/17 - pod rygorem zamiany orzeczonej kary 18 miesięcy ograniczenia wolności na karę dziewięciomiesięcznego pozbawienia wolności - na które to prace skarżący został skierowany bez żadnych badań lekarskich, w tym badań z zakresu medycyny pracy, w związku z czym organ gminy konsekwentnie powinien być zobowiązany do udzielania stronie podstawowej pomocy w zakresie zaspokajania wnioskowanych niezbędnych potrzeb bytowych, przynajmniej do czasu znalezienia przez stronę zatrudnienia, zwłaszcza że wnioskowane kwoty w stosunku do najniższych dochodów lub standardowych kosztów utrzymania nie są wygórowane. Wskazał, że organ odwoławczy dokonał błędnej, bo wybiórczej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym w konsekwencji niekomplementarnie ustalił, które z przepisów prawa materialnego mają zastosowanie, tym samym błędnie ocenił ich wpływ na podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Powyższe wskazuje na naruszenie m.in. art. 3 ust. 1 u.p.s., ponieważ nie można przyjąć, iż częściowe przyznanie zasiłku celowego na pokrycie osobie niepełnosprawnej faktur wystawionych za pobór energii elektrycznej i gazu w zimie – i przy pełnym zabezpieczeniu potrzeb innych wnioskujących – stanowi wsparcie osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym oraz wspieranie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia i integracji ze środowiskiem strony. Podobnie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do zastosowania art. 69 Konstytucji RP. Narusza też art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ w przypadku niejasności lub wątpliwości interpretacyjnych, co do przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, organ drugiej instancji miał możliwość skierowania zapytania do Trybunału Konstytucyjnego o ich kompleksową interpretację i wykładnię. Zaskarżone decyzje organów obu instancji nie są jednostkowe, a wpisujące się już w serię równie niezasadnych i krzywdzących w ocenie strony decyzji w przedmiocie przyznania obowiązkowych z mocy ustawy zasiłków celowych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych strony, nb. świadczeń symptomatycznie finansowanych z budżetu gminy względem osoby długotrwale bezrobotnej, przewlekle i nieuleczalnie chorej oraz niepełnosprawnej ruchowo, co w kraju przynależącym prawnie do struktur UE nie powinno mieć miejsca, gdyż sytuacja ta może godzić w niezbywalne prawa człowieka oraz prawa obywatelskie strony. Wskazał, że koszty tylko przepływu korespondencji między instytucjami przekroczą wysokość wnioskowanej kwoty świadczenia na pokrycie dopłaty do czynszu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie z 6 października 2025 r. skarżący zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 100 zł na zaspokojenie potrzeb związanych opłaceniem wydatków na zakup energii elektrycznej i gazu po 50 zł na każdy z tych wydatków. W sprawie nie jest sporne, że ustalona sytuacja skarżącego odpowiada przesłankom przyznania przedmiotowego świadczenia z pomocy społecznej. Sporna jest wysokość przyznanego zasiłku celowego. Wedle organu odwoławczego, żądana przez skarżącego wysokość zasiłku nie mogła być uwzględniona ze względu na środki finansowe, którymi organ pierwszej instancji dysponuje z przeznaczeniem na takie cele. Ponadto SKO rozważyło okoliczności sprawy odnoszące się do postawy skarżącego, jego możliwości przezwyciężenia sytuacji, w której się znalazł, celu świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej oraz względów społecznych, czyli konieczności zaspokojenia potrzeb również innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący natomiast zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku celowego jako niezaspokajającą sfinansowanie jego niezbędnych potrzeb bytowych. Zaprzeczył też ocenie SKO wz. możliwości zatrudnienia w tym z uwzględnieniem stanu zdrowia, wz. korzystania z pomocy społecznej przez okres 24 lat, wz. roszczeniowej postawy względem organów pomocy społecznej oraz wysokości środków publicznych przeznaczonych na zasiłki i ich rozdysponowanie z pokrzywdzeniem wyłącznie skarżącego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jak wynika zatem z treści powołanego art. 39 ust. 1 u.p.s. ustawodawca użył w konstrukcji ww. przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa". W orzecznictwie przyjmuje się, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Natomiast kontrola sądowa decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Ogranicza się bowiem do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Zaś sam wybór rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 939/25, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednocześnie nie można również pomijać tego, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 2502/18, CBOSA). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zaakcentować, że organy obu instancji w sposób przekonujący wyjaśniły (organ odwoławczy - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a organ pierwszej instancji dodatkowo w piśmie z dnia 18 kwietnia 2025 r.), że środki finansowe, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji nie są wystarczające do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb w pełnej wnioskowanej wysokości. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie przewidziano obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 698/16, z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 447/21, z dnia 4 marca 2022 r. sygn. I OSK 1156/21, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym zgadza się z wykładnią prawa przedstawioną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 302/25 (CBOSA), że kontrola legalności rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie zasiłku celowego polega na weryfikacji, czy organ przeprowadził postępowanie w sposób poprawny, zebrał niezbędne dla sprawy dowody (w tym przeprowadził wywiad środowiskowy) i poddał je wszechstronnej i zgodnej z wymogami prawa ocenie, wyprowadzając właściwe wnioski. Po drugie, czy w sposób prawidłowy zinterpretował obowiązujące w sprawie przepisy prawa materialnego i właściwie je zastosował. Ponadto Sąd w składzie orzekającym wskazuje, że sam wybór opcji decyzyjnej, tj. przyznanie zasiłku oraz jego kwota lub odmowa przyznania takiego świadczenia, pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Kontrolą sądową objęte jest natomiast uzasadnienie przyjętego stanowiska. Zatem obowiązkiem sądu w takich sprawach jest zbadanie, czy zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Zatem mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1981/14, CBOSA). Nadto uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 292/12 i I OSK 369/12, dostępne w CBOSA). W konsekwencji powyższego, w przypadku podejmowania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne organ administracji bada, czy wystąpiły wskazane w przepisie przesłanki umożliwiające przyznanie ustawowego uprawnienia. Jeśli strona nie spełnia przesłanek ustawowych postępowanie w ogóle nie wkracza w etap uznania, ten rozpoczyna się dopiero po pozytywnej weryfikacji przesłanek przyznania prawa. Wówczas kontrola Sądu sprowadza się do oceny podanych na wstępie okoliczności, tj. właściwego uzasadnienia zakresu korzystania przez organ z uznania administracyjnego, a zatem, czy nie jest ono dowolne. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że w sprawie wystąpiły przesłanki opisane w art. 39 ust. 1 i usta. 2 u.p.s. uzasadniające przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na opisane we wniosku potrzeby. Wniosek taki oparły na zebranych dowodach, w tym na wymaganym ustawowo dowodzie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 marca 2025 r. Z wywiadu tego wynika, że skarżący mieszka i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie komunalne przydzielone mu z urzędu miasta, jest zarejestrowany w PUP w Kłodzku jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności na czas określony. Utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. W aktach administracyjnych zalega ponadto decyzja przyznająca skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 271, 82 zł na okres od1 lutego do 31 lipca 2025 r. Z urzędu Sądowi wiadomo, że skarżący regularnie uzyskuje świadczenia pomocy społecznej (zasiłek celowy) również w innych okresach, niż wnioskowany w sprawie (np. wyroki WSA we Wrocławiu z 9 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 215/25, z 16 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 302/25, z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 438/25, z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 487/25). W opinii Sądu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów i mieści się w granicach uznania administracyjnego, znajduje uzasadnienie w zgromadzonych dowodach i przepisach prawa. Nie nosi też cech dowolności, organy orzekające w sprawie zastosowały właściwą podstawę materialnoprawną do prawidłowo ustalonych, niekwestionowanych okoliczności sprawy. Podjęły wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Okolicznością powszechnie znaną są ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Tak więc organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Natomiast przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (wyrok NSA z 5 marca 2026 r, sygn. akt I OSK 939/25, CBOSA). Jak Sąd wskazał, w sprawie sporna jest jedynie wysokość przyznanego świadczenia, w tym bowiem zakresie organy korzystając z instytucji uznania administracyjnego przyjęły, że kwoty zasiłku celowego nie mogą być przyznane w żądanej przez skarżącego wysokości ze względu na ograniczone środki finansowe, którymi dysponował organ pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy rozszerzył uzasadnienie przyznania zasiłku w niższej kwocie niż wnioskowana wskazując także inne względy, tj. uprawnienia, zasoby i możliwości wnioskodawcy, które może on wykorzystać w celu pokonania trudnej sytuacji w jakiej się znalazł. Rozszerzenie argumentacji na etapie postępowania przed organem odwoławczym jest dopuszczalny i nie wykracza poza granice art. 15 k.p.a. nakazującego dwukrotne rozpoznanie sprawy przez organ obu instancji w jej całokształcie. Przy czym, co istotne organ odwoławczy nie gromadził dodatkowych dowodów, wsparł się na dowodach pozyskanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz ocenił argumentację skarżącego. Przedstawione przez organy uzasadnienie przyznania świadczenia w wysokości w sumie 100 zł na zaspokojenie niezbędnej potrzeby skarżącego w postaci opłacenia rachunków za gaz i energię elektryczną za marzec 2025 r. spełnia wymogi art. 107 k.p.a oraz mieści się w granicach swobody decyzyjnej organu wynikającej z uznania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną przedstawioną w bardzo zbliżonym stanie faktycznym dotyczącym skarżącego i wniosku o zasiłek celowy za inny okres, w którym skarżący powołał podobną argumentacje w sprawie obecnie poddanej kontroli sadowej (ww. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 302/25, CBOSA). Rację ma SKO odwołując się do istoty świadczeń z pomocy społecznej, że winny być one adresowane do osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, z tym zastrzeżeniem, że zakres jej udzielania ma na celu wspomaganie, a nie uzależnianie od pomocy. Słusznie tezy te organ wyprowadza z brzmienia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – ust. 4 u.p.s. ale także art. 4 u.p.s. Zgodnie z brzmieniem tych zapisów pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.(art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s). Świadczenia z pomocy społecznej winny zatem wspierać beneficjentów i pomagać w przezwyciężaniu trudności życiowych, zwłaszcza jeżeli ich adresaci mają możliwości aby zacząć samodzielnie funkcjonowanie. Zasadnie organ odwoławczy taki potencjał dostrzegł u Skarżącego. Jakkolwiek ma on problemy zdrowotne, to nie dyskwalifikują go one zupełnie i trwale wykluczając możliwość podjęcia zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że Strona ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 913, dalej: ustawa o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) do lekkiego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne. Z dalszych przepisów wynika, że osoby o lekkim stopniu niepełnosprawności pomimo pewnych ograniczeń są w stanie aktywnie uczestniczyć w życiu społecznym i zawodowym, mogą podejmować zatrudnienie i inaczej niż osoby o znacznym, czy umiarkowany stopniu niepełnosprawności nie muszą wykonywać pracy w warunkach pracy chronionej (art. 4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Zatem niewątpliwie skarżący ma możliwość podjęcia zatrudnienia, czego nie wyklucza ustalony stopnień niepełnosprawności. Także wiek skarżącego (50 lat) nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia, a wskazywane przez skarżącego problemy w zakresie znalezienia pracy są wyłącznie potencjalne, gdyż nie wykazał aby ubiegał się o pracę i jej nie uzyskał. I jakkolwiek znalezienie zatrudnienia w sytuacji skarżącego jest utrudnione, to z pewnością nie jest wykluczone. Skarżący wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie wykazał, że podejmował próby usamodzielnienia ani że obecnie jest to wykluczone z uwagi na stan zdrowia czy wiek. Nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej podważającej stanowisko organu, nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających negatywny proces rekrutacji pracowniczej. Wbrew skardze, napływ uchodźców do Polski nie ogranicza dostępu do rynku pracy, w tym skarżącemu. Skarżącemu zaproponowano – w czasie wywiadu środowiskowego - złożenie podania o pracę do K. w K., w R., R1., co odrzucił wskazując, że ma już pracę polegającą na odwoływaniu się od każdej decyzji organów. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, że skorzystał z propozycji pracownika socjalnego z negatywnym skutkiem. Organy obu instancji przedstawiły aspekt finansowy sprawy wyjaśniając, że pomoc ograniczona jest liczbą osób (rodzin) ubiegających się o świadczenia oraz posiadanymi środkami publicznymi na ten cel. W tym zakresie skarżący zgłosił zastrzeżenia zarzucając organom nierzetelność postępowania i danych opisanych w piśmie z dnia 18 kwietnia 2025 r. i przedstawiał inne dane, których źródła nie wskazał, oraz własne wyliczenia przyznanych świadczeń innym uprawnionym wskazując na nierówność traktowania. Jak Sąd już to wskazał, po pierwsze, organ nie ma obowiązku szczegółowego przedstawienia w decyzji tego rodzaju danych. Po drugie, przedstawione w piśmie z dnia 18 kwietnia 2025 r. kwoty to kwoty średnio przypadające na rodzinę, której przyznano świadczenie pomocy społecznej, a nie konkretne kwoty dla konkretnej rodziny. Wyliczenia skarżącego, że przyznana mu kwota 100 zł jest niższa o 51% w stosunku do średniej kwoty przypadającej na rodzinę, której pomocy udzielono, nie świadczy o nierównym traktowaniu i dyskryminacji skarżącego. Akta administracyjne sprawy przekonują, ze skarżący uzyskuje pomoc w różnych formach, a organ pomocy społecznej stara się zapewnić skarżącemu pomoc adekwatną do możliwości organu i niezbędnych potrzeb skarżącego. Okoliczność więc, że skarżący nie otrzymał kwoty świadczenia z pomocy społecznej w tej średniej wysokości nie może stanowić o przekroczeniu przez organy granic uznania administracyjnego w sprawie. Sąd dostrzega ponadto, że obszerna skarga stanowi w istocie skrupulatny komentarz i polemikę z każdym niemal zdaniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Polemika ta nie uzasadnia jednak w żadnym stopniu dowolności uznania administracyjnego przy podjęciu decyzji o wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Organy nie naruszyły powołanych w zarzutach skargi przepisów. Zebrały i rozpoznały niezbędne w sprawie dowody, dokonały ich poprawnej oceny, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji. Brak zaznajomienia skarżącego z treścią pisma z dnia 18 kwietnia 2025 r. nie wpływa na wynik sprawy, gdyż podane tam informacje nie stanowią niezbędnego elementu decyzji, ani też nie były wyłączną podstawą orzekania. W sumie więc, organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – ust. 4, art. 11 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 5i art. 119 ust. 2 pkt 3 u.p.s. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Bezzasadne są także zarzuty naruszenia Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 68 ust. 3 i art. 69. Organy obu instancji właściwe zastosowały przepisy prawa materialnego, zgodnie z ich prawidłową wykładnią i dochowały wszelkich reguł procesowych zapewniając tym samym skarżącemu realizację praw wskazanych Konstytucją i wywiązując się z nałożonych na organy obowiązków. Nie doszło też do naruszenia art. 41 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 911, dalej: k.k.w.). Przepis ten określa cel i zakres pomocy postpenitencjarnej, zasadniczo jest odnoszony do osób, które odbywały karę pozbawienia wolności, ale co istotniejsze skarżący od organów administracji pomoc uzyskał. Starania skarżącego w uzyskaniu zatrudnienia, stosunek pracowników i samego organu pomocowego do skarżącego, brak wsparcia w znalezieniu zatrudnienia, niewłaściwych i piętnujących skarżącego sformułowań użytych w decyzji, brak właściwych działań organów samorządowych w zakresie udzielanej pomocy społecznej itd. To zarzuty skarżącego w tym zakresie mają charakter polemiczny, nie wskazują na faktycznie zaistniałe powody braku możliwości znalezienia zatrudnienia, nie wskazują na podejmowane przez skarżącego działania. Z argumentacji skarżącego wynika, że nie odpowiadają mu propozycje pracy przedstawione przez organy, nie wskazuje natomiast jakie przeszkody faktycznie zaistniały w możliwości podjęcia zatrudnienia w kraju. Jak wskazano podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organy wzięły pod uwagę zarówno sytuację dochodową skarżącego, jak i sytuację zdrowotną. Przyznana przez organ kwota świadczenia nie odbiega w istotny sposób od średniej wartości przyznanych w tym okresie świadczeń. Uwagi skarżącego odnoszące się do polityki socjalnej organu pozostają poza zakresem niniejszego postępowania, zaś okoliczności dotyczące stosunku pracowników organu do skarżącego mogą być zwalczane w trybie instytucji procesowych, z czego skarżący nie skorzystał. Zarzut podania nieprawdy w zakresie okresu korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej nie może zostać przez Sąd oceniony, a to wobec braku dowodów fakt ten potwierdzających, istotne jest jednak to, że sam skarżący wskazał w treści skargi, że nie podejmuje zatrudnienia od 2022 r., uprzednio wykazywał aktywność zawodową ale trudno mówić o ciągłości zatrudnienia. Wskazywany zaś przez skarżącego fakt stawiania się w organach zatrudnienia nie jest równoznaczny z podjęciem pracy. Jeszcze raz wskazania wymaga, że przesłankami ograniczenia wysokości przyznanych świadczeń były właściwie dowodzone przez organ możliwości zdrowotne i życiowe skarżącego w zakresie zmiany jej sytuacji poprzez podjęcie zatrudnienia, co ma uzasadnienie w przywołanych w decyzji faktach. W sprawie nie znajdzie zastosowania także powoływana w skardze norma art. 11 ust. 3 u.p.s., gdyż odnosi się do instytucji marnotrawienia świadczenia, a przywołane przez Skarżącego brzmienie tej regulacji pomija część zapisu. Stanowi on bowiem, że w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Chodzi zatem o uwzględnienie sytuacji osób będących na utrzymaniu osoby, która korzysta lub ubiega się o świadczenie. Skarżący zaś prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie ma nikogo na utrzymaniu. Podsumowując, z przyczyn wskazanych powyżej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie na marginesie należy podkreślić, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, nie mniej jednak nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu wszystkie niezbędne środki utrzymania, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Kudowie - Zdroju wspiera wszystkich potrzebujących z terenu gminy przez cały rok i musi zabezpieczać środki finansowe na cały ten okres. Z tych względów Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.