II SA/Po 807/25

Dnia 5 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 roku sprawy ze skargi Spóldzielnia Mieszkaniowa na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 roku nr 442 w przedmiocie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta Konina na rzecz strony skarżącej kwotę 947,- (dziewięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. nr 442 w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r., poz. 9166), zwana dalej "Uchwałą" lub "Zaskarżoną uchwałą". Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółdzielnia (dalej: "Skarżąca"), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca sformułowała szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz przekroczenia delegacji ustawowej. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 2, art. 7, art. 84 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności Skarżąca podniosła zarzut nieprecyzyjnego zdefiniowanie "odbiorcy usług" w § 2 pkt 2 Uchwały w związku z § 7 ust. 2 i 3 Uchwały, a zwłaszcza brak wyjaśnienia znaczenia zwrotu "spływów powierzchniowych wód opadowych i roztopowych z nieruchomości"; przekroczenie delegacji w zakresie urządzeń pomiarowych, wyjaśniając, że skarżąca wskazała na stworzenie w § 11 ust. 2 Uchwały własnego pojęcia "certyfikowanego urządzenia pomiarowego" mimo braku stosownego upoważnienia ustawowego, co stanowiło przekroczenie delegacji; wadliwa metodologii poprzez nieuprawnione, nieprecyzyjne i bardzo ogólne przyjęcia w § 11 ust. 3 Uchwały metodologii określania ilości średniej sumy rocznych opadów oraz zastosowanie niedopuszczalnego uproszczenia poprzez brak uwzględnienia realiów związanych z opadem efektywnie spływającym do kanalizacji; jednostronnego uprawnienia dostawcy poprzez zamieszczenie w § 4 ust. 6 Uchwały zapisów upoważniających Dostawcę do jednostronnego zaprzestania świadczenia usług i zamknięcia przyłącza deszczowego mimo braku stosownego upoważnienia, co również oceniono jako przekroczenie delegacji ustawowej. Odpowiadając na skargę Miasto Konin (dalej: "Organ") wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, Organ argumentował, że w Koninie od wielu lat funkcjonuje system kanalizacji deszczowej, stanowiący mienie komunalne zarządzane przez Zarząd Dróg Miejskich (ZDM). Następnie organ powołał się na zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), co skutkowało wyłączeniem wód opadowych i roztopowych z definicji ścieków na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.). W ocenie Organu, mimo że wody te przestały być ściekami, gmina nadal realizuje usługę komunalną polegającą na ich odprowadzaniu, a usługa ta może być odpłatna. Organ wskazał, że podstawę prawną do pobierania opłat stanowią przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej: "u.g.k."), który upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do postanawiania o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Organ podnosił, że choć uchwała powołuje się w podstawie prawnej na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") to w istocie reguluje ona materię usług komunalnych, a opłaty mają charakter cywilnoprawny (ekwiwalent za usługę), a nie publicznoprawny (podatkowy). W wyroku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 1607/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji przeprowadził wówczas dwuetapową kontrolę legalności aktu. I tak, etap pierwszy sądowej kontroli wskazał na brak podstaw do wprowadzenia opłat. Sąd uznał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi samodzielnej podstawy do nakładania na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat w drodze aktu prawa miejscowego. Sąd argumentował, że przepis ten pozwala jedynie ustalać wysokość cen, a nie kreować sam obowiązek płatności, który musi wynikać z ustawy. Sąd podkreślił, że opłaty te, z uwagi na przymusowe przyłączenie do sieci, nabierają charakteru daniny publicznej, na którą brak jest przyzwolenia ustawowego. W drugim etapie Sąd wskazał na same wady regulaminu. Niezależnie od kwestii opłat, Sąd I instancji poddał krytyce treść samego regulaminu w kontekście art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Sąd wskazał, że uchwała wkracza w materię cywilnoprawną, jednostronnie kształtując stosunek zobowiązaniowy. Wytknięto m.in.: przymus zawarcia umowy (§ 7 uchwały); dowolność w zmianie stawek opłat i brak mechanizmów ochronnych dla odbiorców; ustalanie ilości wód na podstawie niejasnych "certyfikowanych urządzeń", wadliwą procedurę reklamacyjną, w której dostawca jest sędzią we własnej sprawie oraz przekroczenie delegacji do określania "zasad i trybu korzystania" poprzez regulowanie warunków technicznych przyłączenia i budowy urządzeń. Na skutek skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1670/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi wystarczającą podstawę prawną do podjęcia uchwały (aktu prawa miejscowego) w przedmiocie cen i opłat za usługi komunalne. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odprowadzanie wód opadowych jest zadaniem własnym gminy o charakterze użyteczności publicznej i gmina ma prawo pobierać za to opłaty. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zauważył istotną kwestię dotyczącą podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, podkreślając, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (opłaty) i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zasady korzystania) to odrębne normy kompetencyjne. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a nie art. 4 u.g.k. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że w skardze kasacyjnej organ nie podważył skutecznie ustaleń Sądu I instancji dokonanych w "drugim etapie kontroli", czyli stwierdzenia konkretnych wad regulaminu (przymus umowny, warunki techniczne, reklamacje). Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zatem ponowną ocenę, czy w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. dopuszczalne było uchwalenie regulaminu o takiej treści, czy też materia ta wykracza poza "zasady i tryb korzystania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe uregulowanie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może już kwestionować samej dopuszczalności wprowadzania opłat za usługi odprowadzania wód opadowych na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., co zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd jest jednak zobowiązany – zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego – do zbadania, czy Rada Miasta Konina, powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie przekroczyła delegacji ustawowej, regulując materię wykraczającą poza "zasady i tryb korzystania" z obiektów użyteczności publicznej. Równocześnie Sąd zauważa, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć teoretycznie nie można wykluczyć kumulacji podstaw prawnych w jednej uchwale, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skoro zatem Rada Miasta Konina zdecydowała się na wydanie regulaminu "korzystania" z urządzeń w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., to w akcie tym nie mogła zawrzeć ustaleń dotyczących odpłatności, sposobu jej naliczania ani elementów konstrukcyjnych opłaty (takich jak np. metody pomiaru dla celów rozliczeniowych czy zasady zmiany stawek). Materia opłat (cen) oraz sposób ich ustalania muszą być uregulowane kompleksowo w akcie prawa miejscowego podjętym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Próba przemycenia elementów cenotwórczych i rozliczeniowych do uchwały opartej na art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który dotyczy sfery porządkowej ("korzystania"), stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie daje kompetencji do nakładania danin ani ustalania reguł odpłatności cywilnoprawnej, co potwierdza ugruntowana linia orzecznicza przywołana także w pierwotnym wyroku tutejszego Sądu. Konsekwencją oparcia uchwały na niewłaściwej dla materii opłat podstawie prawnej była konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wszelkich postanowień regulaminu odnoszących się do sfery finansowej i rozliczeniowej (w tym § 10 i § 11 Uchwały), jako wydanych bez upoważnienia ustawowego w ramach tej konkretnej delegacji. Idąc dalej, wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd poddał szczegółowej analizie treść zaskarżonej Uchwały w kontekście granic upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd podtrzymuje ocenę, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności, gdyż wydanie regulaminu w kształcie przyjętym w zaskarżonej uchwale stanowiło działanie nieuprawnione, wykraczające poza kompetencje rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Pojęcie "zasady i tryb korzystania" obejmuje kompetencję do formułowania norm o charakterze porządkowym, ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów, zasady ich prawidłowego użytkowania i dostępności. Przepis ten nie daje jednak upoważnienia do kompleksowego regulowania cywilnoprawnych warunków świadczenia usług, narzucania treści umów czy określania technicznych warunków przyłączenia do sieci w sposób władczy. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. to odrębne podstawy. Rada Miasta, opierając się na art. 40 u.s.g., usiłowała stworzyć akt hybrydowy – regulamin świadczenia usług (typowy dla sfery cywilnej lub regulacji branżowych jak u.z.z.w.) i nadać mu moc powszechnie obowiązującego prawa miejscowego. Działanie to narusza konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz wymóg wydawania aktów prawa miejscowego w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miasta weszła w rolę ustawodawcy, kreując normy, które w systemie prawa są zastrzeżone dla ustaw lub umów cywilnoprawnych. Przykładowo, przepis § 7 ust. 3 Uchwały wprowadza mechanizm automatycznego zawarcia umowy na wezwanie Dostawcy. Jest to rozwiązanie wzorowane na przepisach ustawowych (np. u.z.z.w.), ale w przypadku wód opadowych (które nie są ściekami) brak jest przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby radzie gminy na wprowadzenie takiego przymusu w akcie prawa miejscowego. Art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. z pewnością na to nie pozwala. Sama uchwała jednostronnie określa prawa i obowiązki stron, w tym zasady odpowiedzialności, procedury reklamacyjne (§ 26) i warunki rozwiązania umowy. Tego typu regulacje są domeną prawa cywilnego (Kodeks cywilny) lub regulaminów wewnętrznych jednostek świadczących usługi, które stają się wiążące poprzez inkorporację do umowy (art. 384 k.c.), a nie poprzez uchwalenie ich jako prawa miejscowego. Uchwała stawia Dostawcę (jednostkę miejską) w pozycji uprzywilejowanej, pozwalając mu np. na jednostronną zmianę stawek bez zmiany umowy (§ 10 ust. 4) czy rozstrzyganie reklamacji we własnym zakresie bez drogi odwoławczej. Wprowadzenie takich rozwiązań w drodze aktu władczego (uchwały) pozbawia odbiorców ochrony cywilnoprawnej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnej delegacji ustawowej. Rozdziały 5 i 6 Uchwały regulują warunki przyłączenia do sieci oraz warunki techniczne. Sąd podziela stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku, a niezakwestionowane skutecznie przed Naczelny Sąd Administracyjny, że w pojęciu "korzystania z urządzeń" z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieści się regulowanie procesu inwestycyjnego, warunków budowy przyłączy czy obowiązku przenoszenia ich własności na gminę. Są to kwestie wykraczające poza sferę "korzystania" z istniejących obiektów, wkraczające w prawo własności i swobodę inwestycyjną, co wymagałoby wyraźnej podstawy ustawowej, której w obecnym stanie prawnym dla wód opadowych (poza reżimem u.z.z.w.) brak. W ocenie Sądu, w obecnym stanie prawnym, kwestie techniczne, organizacyjne oraz szczegółowe warunki umowne dotyczące odprowadzania wód opadowych przez jednostkę budżetową (Zarząd Dróg Miejskich) nie powinny być przedmiotem aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wiążącym mieszkańców w sposób władczy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że prawidłowe działanie organu (lub kierownika jednostki organizacyjnej) powinno polegać na zatwierdzeniu regulaminu funkcjonowania jednostki organizacyjnej lub ustaleniu wzorców umownych (Ogólnych Warunków Umów), które byłyby stosowane przez tę jednostkę w relacjach cywilnoprawnych z odbiorcami. Należy wyraźnie rozróżnić sferę imperium (władztwa administracyjnego), w której gmina działa poprzez akty prawa miejscowego, od sfery dominium (gospodarczej), w której gmina (lub jej jednostka) świadczy usługi. Skoro, jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, odprowadzanie wód opadowych jest usługą komunalną, to relacja między usługodawcą a usługobiorcą ma charakter cywilnoprawny. Gmina może ustalić ceny za te usługi (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – co Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził), ale nie ma kompetencji, by na podstawie art. 40 u.s.g. narzucać w formie prawa miejscowego zasad postępowania, procedur reklamacyjnych i warunków technicznych, które wiązałyby mieszkańców niezależnie od zawarcia umowy. Regulamin świadczenia takich usług powinien funkcjonować jako wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 Kodeksu cywilnego, proponowany odbiorcom przy zawieraniu umowy, a nie jako akt powszechnie obowiązujący, za którego naruszenie grożą sankcje administracyjne lub karne (co jest możliwe przy aktach porządkowych). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że Rada Miasta Konina, uchwalając zaskarżony regulamin, w sposób istotny naruszyła prawo. Przekroczenie delegacji ustawowej polegało na uregulowaniu w formie aktu prawa miejscowego materii, która nie mieści się w zakresie upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz na wkroczeniu w sferę regulacji cywilnoprawnej bez stosownego umocowania ustawowego. Uchwała ta, mimo że dotyczy ważnej społecznie kwestii gospodarowania wodami opadowymi, w przyjętym kształcie narusza konstytucyjne zasady tworzenia prawa. Eliminacja uchwały z obrotu prawnego jest konieczna, aby zapobiec funkcjonowaniu regulacji, która pod pozorem aktu porządkowego narzuca mieszkańcom zobowiązania o charakterze cywilnym i technicznym, pozbawiając ich standardowej ochrony prawnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 116). Zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz wynikiem sprawy (uwzględnienie skargi), Sąd zasądził od Miasta Konina na rzecz Spóldzielnia zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 987 zł. Na kwotę tę składają się: 480;- zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (zgodnie z ww. rozporządzeniem); 300 zł;- – tytułem wpisu sądowego od skargi; 150;- zł – tytułem wpisu od skargi kasacyjnej; 17 zł,- – tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.