II OSK 903/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Op 906/24 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 marca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 906/24, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lipca 2024 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lipca 2024 r. utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 marca 2024 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu, do czasu uchwalenia planu miejscowego, postępowania w sprawie ustalenia, na rzecz X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - dalej: "Spółka", warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego, modułowego magazynu energii elektrycznej, o łącznej mocy do 10 MW, składającego się z połączonych ze sobą modułów magazynujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr [...], k. m. 15, obrębu G., w rejonie ul. [...] w Opolu. Organ I instancji zawiesił postępowanie, do czasu uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Wskazał także, że wnioskowany teren leży na obszarze wymagającym scaleń i podziałów nieruchomości, wyznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr [...]. W tej sytuacji, powołując się na art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., stwierdził obowiązek sporządzenia planu miejscowego zawieszając do tego czasu, na podstawie art. 62 ust. 2 tej u.p.z.p., postępowanie w sprawie wnioskowanych warunków zabudowy. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zdaniem Kolegium zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak podniesiono w uzasadnieniu, skoro dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a norma art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takich terenów, to zaskarżone postanowienie, jako zgodne z prawem, należało utrzymać w mocy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie organu drugiej instancji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło, że dla działki, objętej wnioskiem Spółki, położonej w obrębie Groszowice, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. Z części tekstowej oraz graficznej Studium z 2018 r. wynika, że obszar inwestycji leży w granicach jednostki urbanistycznej Nr [...] - [...], w wyznaczonej strefie zieleni i wód powierzchniowych, oznaczonej symbolem 25.5.Z. Z kolei ustalenia dla tej jednostki zostały opisane na str. 193 części tekstowej Studium, gdzie w czwartym od góry wierszu, zamieszczonej tam tabeli, pod pozycją "inne ustalenia", zamieszczono m. in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Poza tym na str. 250 Studium, zamieszczono tabelę nr [...], zawierającą wykaz potencjalnych obszarów, które wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na konieczność przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wśród wymienionych w tabeli obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego, istotne ze względu na rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej, widnieje teren oznaczony symbolem 25.5.Z (wiersz 2), gdzie znajduje się teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto na załączniku graficznym do Studium, pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", znaczna część wnioskowanego terenu, znajduje się na obszarze oznaczonym żółtymi kwadracikami, co według legendy oznacza, że są to obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Nie ma więc wątpliwości, że teren o symbolu 25.5.Z, przypisany jednostce urbanistycznej Groszowice, na którego części planowana jest wnioskowana inwestycja, znajduje się w obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Tym samym Sąd meriti podzielił stanowisko organów I i II instancji, że skoro dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a norma art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takich terenów, to zaskarżone postanowienie, jako zgodne z prawem, należało utrzymać w mocy. Nadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że trafnie Kolegium dostrzegło, że mocą art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2023 r., uchylono art. 9-13 ustawy (dotychczasowej, jak określiło Kolegium), a więc również, powoływany w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Niemniej jednak zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Sąd Wojewódzki podniósł ponadto, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 RP. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla przedmiotowego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, które uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu; 2) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wypływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 w z w. z art. 134 P.p.s.a. jak również w zw.: z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 K.p.a. poprzez: a) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia 19 lipca 2024 roku, pomimo iż nie odpowiadała ona prawu materialnemu i procesowemu w zakresie wskazanym w skardze, w szczególności zaś niedostrzeżenia, że przy wydawaniu decyzji organów I i II instancji ww. organy nie działały w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nie prowadziły niniejszego postępowań, i w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; b) niezastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 134 P.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.p.s.a. poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nienależytego wykonania obowiązku kontroli decyzji organu II instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W przedmiotowej sprawie organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji obowiązek uchwalenia planu dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału, wywodzą z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który stanowił o tym, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału, a także obszary przestrzeni publicznej. Wadliwe zdekodowanie normy art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. doprowadziło do błędnej konkluzji, że dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału w każdym wypadku występuje obowiązek uchwalenia planu miejscowego, co implikuje obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Taki wniosek jest mylny i w rezultacie wypaczałby stosowanie regulacji u.p.z.p., uniemożliwiając podejmowanie działań inwestycyjnych bez uchwalenia planu. Gmina w studium wyznacza bowiem tego typu obszary, ale nie oznacza to jednocześnie, że realizacja kierunku rozwoju wynikającego ze studium nakłada na gminę obowiązek uchwalenia planu i dopiero na jego podstawie realizowanie tego rodzaju inwestycji. NSA w składzie orzekającym w pełni podziela wykładnię przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wyrażoną w wyroku NSA z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2065/22 (LEX nr 3773630). Kluczowe jest, czy z w/w przepisu materialnego można wywieść obowiązek dla gminy sporządzenia planu miejscowego. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Chodzi tu o przepisy odrębne, zawarte w innych aktach ustawowych, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia planu. Jako taki przepis należy przykładowo wskazać art. 38b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 151), który stanowi, że gmina, która na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyska potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, sporządza i uchwala plan miejscowy dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Innym przepisem odrębnym jest także art. 5 ust. 1 ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120), zgodnie z którym gmina ma obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika [...] i jego strefy ochronnej. Obowiązek nałożony na gminę musi zostać stwierdzony pozytywnym i nie budzącym wątpliwości obowiązkiem normatywnym. Taki sposób konstrukcji realizuje ogólne założenie u.p.z.p., że uchwalenie planu miejscowego przez gminę ma charakter fakultatywny. W ocenie NSA takim przepisem odrębnym, nakładającym obowiązek na gminę, nie jest natomiast art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Faktem jest, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych została wypracowana koncepcja, że przepis ten rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz przewidziane w tym dokumencie obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Jednakże skład orzekający nie podziela tego poglądu i odwołuje się do stanowiska wypracowanego w wyrokach NSA: z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 613/22, LEX nr 3821059; z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 2202/22, LEX nr 3861061. Omawiany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. znajduje się w systematyce przepisu art. 10 u.p.z.p., określającego elementy uwzględniane i określane w studium. Wymogi merytorycznej zawartości studium zostały uszczegółowione w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. Niemniej przepis ten wyłącznie stanowi o zawartości aktu jakim jest studium uwarunkowań. Natomiast studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Nie tworzy stanu prawnego, który mógłby zostać zakwalifikowany jako przepis odrębny, statuujący obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia na organ gminy obowiązku. Tym samym ustalenia zawarte w studium nie stanowią przepisu odrębnego, o jakim mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. W konsekwencji objęcie danego terenu w studium jako obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziału nie tworzy stanu, w którym wymagane jest dla niego sporządzenie planu miejscowego. Powyższe oznacza, że organy wadliwie zastosowały w niniejszym stanie faktycznym i prawnym art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jako podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że doszło do naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 marca 2024 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania. Oznacza to konieczność prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, chyba że wystąpią inne prawne przeszkody. Przeszkodą taką nie może być fakt, że w studium teren inwestycyjny znajduje się w obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziału. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.