II OSK 2065/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 69/22 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.40.2304.2021.Ii w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opole z 28 czerwca 2021 r. znak UAB.6730.411.2020.JK, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz W. Sp. z o.o. w C. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 69/22 oddalił skargę W. Sp. z o.o. w C. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 15 grudnia 2021 r. nr SKO.40.2304.2021.li. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej SPV S., wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...], nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...], k. m. 2, obręb K.. Postanowieniem z 23 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Opola (dalej: "organ I instancji", Prezydent") zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego. Prezydent wskazał, że wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty zamiarem inwestycyjnym leży w obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (symbol 15.2.U), wyznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Opola z 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, dalej: "Studium". SKO postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, uznając, że brak przepisu prawa, który nakładałby obowiązek uchwalenia planu dla obszaru przeznaczonego pod obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W szczególności nie można przyjąć jako takiej podstawy art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. Przepis ten jedynie wskazuje, że lokalizacja takich obiektów handlowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna, ale w żadnym wypadku nie można go utożsamiać z wynikającym z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkiem zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do czasu uchwalenia planu. Postanowieniem z 28 czerwca 2021 r., nr UAB.6730.411.2020.JK, Prezydent ponownie zawiesił prowadzone postępowanie do czasu – jak wskazał – uchwalenia planu miejscowego. Wskutek zażalenia strony, SKO zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdzono, że zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego oraz czy w tej sprawie występuje taki obowiązek. Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zdecydował, by ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Pierwotnie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przewidywał, iż w studium umieszcza się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Podkreślono, że ustawą z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r., nr 127, poz. 880 ze zm.), powierzchnię 2000 m2 zmniejszono do 400 m2, niemniej akt ten utracił moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r. Dalej wskazano, że na mocy ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713), która weszła w życie 11 listopada 2015 r. dodano regulacje art. 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p. dotyczące obszarów, na których organ gminy planuje usytuowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, przyjmując, że są one przepisem odrębnym w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Oznacza to obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru przeznaczonego pod takie obiekty. W konsekwencji wystąpiła konieczność zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności rozważył kwestię, czy Prezydent mógł ponownie, po uprzednim uchyleniu w ramach kontroli instancyjnej jego postanowienia o zawieszeniu postępowania, zawiesić ponownie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie Sąd wojewódzki stwierdził, że zasada trwałości indywidualnych aktów administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." odnosi się tylko do rozstrzygnięć orzekających merytorycznie, co do istoty sprawy (tj. decyzja lub rozkaz personalny), a wada nieważności wyrażona w art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. odnosi się do postanowień, które orzekają co do istoty sprawy. Regulacja ta nie odnosi się natomiast do postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego. Postanowienia wydawane w toku postępowania nie stanowią rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przez to nie dochodzi do ziszczenia się res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.), skutkującego przyjęciem, że kolejne postanowienie wydane w tej samej sprawie jest dotknięte wadą nieważności. W kwestii obowiązku sporządzenia planu miejscowego Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się m.in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania. Z kolei z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. wynika, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na obszarach wskazanych w studium, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, że planowana przez skarżącego inwestycja jest zlokalizowana na obszarze, który zgodnie ze Studium został przeznaczony na obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Podstawą obowiązku sporządzenia planu jest art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Prawodawca zdecydował się uregulować zakres obligatoryjnych uwarunkowań studium podlegających uwzględnieniu, w szczególności m.in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) oraz obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p.). Powołane regulacje rozróżniają cztery rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (kiedyś 400 m2), oraz obszary przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu wojewódzkiego tak zastosowana wykładnia literalna, jak i celowościowa art. 62 ust. 2 w zw. z 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p. jednoznacznie uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 15.2.U, gdzie zlokalizowane są działki nr [...], nr [...] i część działki nr [...] k.m. 2 K. Na potwierdzenie stanowiska Sąd wojewódzki przywołał m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 667/18, w którym stwierdzono, iż również z perspektywy wykładni celowościowej art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., absolutnie konieczne jest wstrzymanie ustalenia warunków zabudowy dla terenów wyznaczonych w studium jako obszary przestrzeni publicznej, aby zapobiec dopuszczeniu zabudowy wykluczającej w przyszłości użytkowanie określonego terenu jako przestrzeni publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzucono, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne i przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie, podczas gdy spełniona jest przesłanka nieważności, względnie uchylenia tego postanowienia, bowiem postanowienie SKO w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało wydane bez podstawy prawnej w zakresie zmiany ostatecznego postanowienia SKO z 29 kwietnia 2021 r. uchylającego poprzednie postanowienie Prezydenta z 23 lutego 2021 r. w tej samej sprawie, a w szczególności z pominięciem trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., co z kolei narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa oraz zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa; 2) art. 151, art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 16 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie, podczas gdy spełniona jest przesłanka nieważności, względnie uchylenia tego postanowienia, bowiem postanowienie to rażąco narusza prawo w zakresie nierespektowania zasady ochrony trwałości postanowień ostatecznych i prawomocnych na podstawie art. 16 w zw. z art. 126 k.p.a., zmieniając ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania wydane przez organ zażaleniowy; 3) art. 151, art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3, 3a i 3b u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie, podczas gdy spełniona jest przesłanka nieważności, względnie uchylenia tego postanowienia, bowiem postanowienie rażąco narusza prawo w zakresie utrzymania w mocy podjętego ponownie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3, 3a i 3b u.p.z.p., pomimo braku podstaw w aktualnym stanie prawnym do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. z uwagi na rzekomy fakt, iż dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w Studium istnieje na gruncie art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. obowiązek sporządzenia planu miejscowego, podczas gdy obowiązek taki, odnoszący się do tych obiektów w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. został zniesiony na mocy art. 41 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji i obecnie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., co jednoznacznie wskazuje, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 10 ust. 3 u.p.z.p., odwołujący się do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie odnosi się już do tego typu obiektów, zatem w przypadku ich rozmieszczenia w studium brak jest dla tych terenów obowiązku przystąpienia do sporządzenia planu; w szczególności podstawą takiego obowiązku nie mogą być ust. 3a i 3b art. 10 u.p.z.p., bowiem ich ratio legis, wprost wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk sejmowy VII.3904), miało na celu wyeliminowanie kosztownego obowiązku przystąpienia przez gminy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania dla tego typu obiektów handlowych w sytuacji, w której brak jest zainteresowania danym terenem ze strony inwestora, przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesu publicznego poprzez wskazanie na niedopuszczalność lokalizacji tego typu obiektów bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc na podstawie decyzji o warunkach zabudowy; 4) art. 151, art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie, podczas gdy spełniona jest przesłanka nieważności, względnie uchylenia tego postanowienia, z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postanowienie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym SKO z 29 kwietnia 2021 r. w tej samej sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. oraz uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., względnie uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego zaskarżone postanowienie, postanowienia Prezydenta z 28 czerwca 2021 r. znak: UAB.6730.411.2020.JK w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzuty sformułowane w pkt 3) petitum - w zasadniczej części zasadne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje zatem dualizm procedur umożliwiających lokalizowanie zabudowy, nadając priorytet planom miejscowym, jednocześnie wykluczając wzajemnie te tryby. Analiza powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, że w porządku planistycznym nie występuje ogólny przymus sporządzania planów miejscowych, w przeciwieństwie do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (o tym ostatnim zadecydowała regulacja art. 87 ust. 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyraz samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych (vide wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/20, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 1691/17). Kategorycznie o braku generalnego obowiązku - adresowanego do organów gminy - uchwalenia planu miejscowego stanowi art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawodawca może wprowadzić od tej zasady wyjątki, ale regulacje takie muszą wynikać z jednoznacznego brzmienia przepisu. Jako rozwiązania wyjątkowe, rozwiązania takie nie mogą być w każdym razie wyprowadzane w drodze wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada aktualności. W świetle tej zasady, orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. W dacie orzekania przez SKO relewantny przepis art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. brzmiał następująco: w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Powyższe brzmienie jest wynikiem zmiany wprowadzonej art. 41 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Generalnie wszystkie przepisy w/w ustawy weszły w życie 14 dni od daty ogłoszenia (art. 54), tj. 18 listopada 2015 r. Poprzednio przepis art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. przewidywał pośród obszarów objętych tą normą także rozmieszczenie obiektów handlowych o omawianej powierzchni sprzedaży. Dalej - uchwalono ustawę z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1713), na mocy której dodano w art. 10 po ust. 3, ust. 3a i 3b. Zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Zgodnie z art. 10 ust. 3b u.p.z.p. lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Dodane przepisy weszły w życie z dniem 11 listopada 2015 r. Z powyższych przepisów (dodanych nowelizacją z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Sąd wojewódzki wywodzi obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla lokalizacji obiektów handlowych o wskazanej powierzchni sprzedaży. Stanowisko powyższe jest błędne. Zdaniem NSA zmiany norm zawartych w u.p.z.p. przeprowadzone w/w ustawami miały wyłącznie na celu przesądzenie dotychczasowych wątpliwości, że lokalizacja omawianych obiektów handlowych może nastąpić wyłącznie w drodze planu miejscowego, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy. Taka wykładnia jest w pełni zasadna ze względu na charakter takich inwestycji, skalę przedsięwzięcia, zasięg oddziaływania, powiązania z otoczeniem i możliwość ewentualnych konfliktów społecznych. Innymi słowy gmina przewidując taką inwestycję na swoim terenie musi uwzględnić ewentualne zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej w wyniku realizacji takiego obiektu (art. 14 ust. 2a u.p.z.p.). Temu zaś służy akt planistyczny jakim jest plan miejscowy, nie zaś indywidualny akt administracyjny, jakim jest decyzja administracyjna. Bezspornie norma art. 14 ust. 7 u.p.z.p. zakłada obowiązek sporządzenia planu, jeśli wynika to z przepisów odrębnych. Chodzi tu o przepisy odrębne, zawarte w innych aktach ustawowych, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia planu. Jako taki przepis należy przykładowo wskazać art. 38b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 151), który stanowi, że gmina, która na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyska potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, sporządza i uchwala plan miejscowy dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Innym przepisem odrębnym jest także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120), zgodnie z którym gmina ma obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej. Obowiązek nałożony na gminę musi zostać stwierdzony pozytywnym i nie budzącym wątpliwości obowiązkiem normatywnym. Taki sposób konstrukcji realizuje ogólne założenie u.p.z.p., że uchwalenie planu miejscowego przez gminę ma charakter fakultatywny. Zdaniem NSA takim przepisem odrębnym, nakładającym obowiązek na gminę, nie jest także art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p., a wykładnia przeprowadzona przez Sąd wojewódzki stanowi oczywiste rozszerzenie normy skonstruowanej w oparciu o art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Przepis art. 10 ust. 3a u.p.z.p. jedynie wymaga, aby w razie planowania lokalizacji takiego obiektu w danej gminie ująć go w studium. Dalej - lokalizacja jest możliwa wyłącznie na podstawie planu miejscowego, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja taka jest skutkiem obowiązywania art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów. Jeśli zatem z przepisu wynika, że lokalizacja takiej inwestycji następuje wyłącznie w oparciu o plan miejscowy, w razie zamierzeń gminy zagospodarowania terenu dużym obiektem handlowym, obligatoryjnie uprzednio musi zostać on przewidziany w studium. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan uchwala rada po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nieumiejscowienie w studium takiego obiektu uniemożliwiałoby w konsekwencję jego lokalizację na terenie gminy. Stąd konieczność najpierw wskazania w studium obszaru przeznaczonego pod taką inwestycję (art. 10 ust. 3a u.p.z.p.), a dalej w oparciu o wyznaczony w studium obszar - zlokalizowanie obiektu w planie miejscowym (art. 10 ust. 3b u.p.z.p.). W konsekwencji wywiedzenie z brzmienia art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. obowiązku uchwalenia przez radę gminy planu dla omawianej inwestycji stanowi zdaniem NSA nieuzasadnioną wykładnię rozszerzającą. Normy te bowiem nie stanowią przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zobowiązującego do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Potwierdzeniem tego jest także uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr VII.3904). Ratio legis uchwalenia tej zmiany, cyt. "Jednocześnie należy zauważyć, iż omawiane propozycje zmian w obrębie art. 10 (dodanie ust. 3a i 3b) nie zmieniają sytuacji prawnej inwestora, ale znacząco wpływają na działania gminy – dzięki drobnej zmianie, zgodnie z którą to nie uchwalenie planu miejscowego dla wskazanego w studium obszaru rozmieszczenia WOH będzie obowiązkowe, lecz lokalizacja WOH będzie mogą nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego, gminy nie będą ponosiły kosztów uchwalania planów miejscowych dla przedmiotowych obszarów, dla których brak jest zainteresowań inwestora. Obecnie obowiązek gminy do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku, tj. w omawianym przypadku, uchwalenia studium.". Zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie obowiązku sporządzania planu, ale jednocześnie zagwarantowanie, że proces inwestycyjny będzie odbywał się przy uwzględnieniu m.in kontroli społecznej, rozpatrzenia uwag i wniosków, przedyskutowania przez organ kolegialny. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3, 3a i 3b u.p.z.p. Dalej – źródła obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie można wywieść z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Faktem jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została wypracowana koncepcja, że przepis ten rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz przewidziane w tym dokumencie obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Do tych obszarów został dodany także obiekt handlowy o oznaczonej powierzchni handlowej. Na taką wykładnię wskazują wyroki NSA (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1345/29; z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1377/19, z 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 341/22; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 667/18; z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 931/15; z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1146/12; z 1 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2071/11). Omawiany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. znajduje się w systematyce przepisu art. 10 u.p.z.p., określającego elementy uwzględniane i określane w studium. Wymogi merytorycznej zawartości studium zostały uszczegółowione w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. Niemniej przepis ten wyłącznie stanowi o zawartości aktu jakim jest studium. Natomiast studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Nie tworzy stanu prawnego, który mógłby zostać zakwalifikowany jako przepis odrębny przewidujący obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1222/21). Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia na organ gminy obowiązku. W konsekwencji ustalenia zawarte w studium nie stanowią przepisu odrębnego, o jakim mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Nie została spełniona przesłanka obowiązku sporządzenia planu, stąd organ nie miał podstaw faktycznych i prawnych do stosowania tego przepisu. Jako natomiast niezasadne NSA uznaje zarzuty naruszenia przepisów wymienione w pkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Nie wystąpiła przesłanka, aby stwierdzić, że SKO ponownie wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. utrzymując w mocy orzeczenie Prezydenta – działało wbrew ostatecznemu i prawomocnemu postanowieniu SKO uchylającemu poprzednio wydane postanowienie o zawieszeniu. Postanowienie owo, tj. postanowienie SKO z 24 kwietnia 2021 r. ma charakter kasatoryjny. Na gruncie decyzji kasatoryjnych, wielokrotnie wypowiadał się NSA, że takie orzeczenia nie regulują kwestii materialnych i mają charakter wyłącznie procesowy, co wyłącza badanie ich w kontekście zarzutu przesądzenia danej kwestii materialnej (tak wyrok NSA z 5 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1152/23, z 7 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 1142/23 z 21 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 284/22, z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 922/16, z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 566/22). Jednocześnie postanowienie o zawieszeniu postępowania zaliczane jest do postanowień mających charakter procesowy, rozstrzygnięciem wpływającym jedynie na dalszy bieg postępowania. Postanowienie w tym przedmiocie załatwia sprawę procesowo, a więc przesądza o podstawie zawieszenia i o wstrzymaniu z tego powodu biegu postępowania. Tym samym uniemożliwia dalsze procedowanie celem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (vide wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2346/12). Wywiera skutki jedynie o charakterze procesowym, gdyż nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Już z tego powodu, niejako podwójnego charakteru procesowego, nie podlega ono ocenie w ramach zarzutu sprawy ostatecznie i prawomocnie przesądzonej. Zgodnie z powołanym wyżej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (w pkt 2 petiutum skargi kasacyjnej omyłkowo wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Decyzja ostateczna (postanowienie in meritum) ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Niemniej odnosi się do orzeczeń, które regulują kwestie materialne, nie zaś procesowe. Z tego względu fakt wydania postanowienia przez SKO w dniu 24 kwietnia 2021 r. nie stanowił przeszkody procesowej w ponownym orzekaniu przez SKO (zaskarżone do WSA w Opolu postanowienie z 15 grudnia 2021 r.). Inne rozumienie przepisu podważałoby fundament istnienia w procedurze normy art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji zaskarżone postanowienie nie naruszyło w sposób rażący prawa, gdyż uprzednio wydane postanowienie SKO o charakterze kasatoryjnym nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i choć procesowo jest ostateczne w toku instancji, odnosi skutek wyłącznie w sferze proceduralnej, nie zaś materialnej. Nie kształtuje prawa, ani obowiązków stron postępowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji są bezzasadne. W takiej sytuacji NSA uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że doszło także do naruszenia przepisu procesowego, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p., uchylił zaskarżone postanowienie SKO oraz postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania. Oznacza to konieczność prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, chyba że wystąpią inne prawne przeszkody. Przeszkodą taką nie może być fakt, że w Studium teren inwestycyjny znajduje się w obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (symbol 15.2.U). Mając to wszystko na uwadze, NSA na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1), art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed WSA (480 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (240 zł).