II OSK 1691/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. i K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 697/16 w sprawie ze skargi A.C. i K.C. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 697/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.C. i K.C. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: A.C. i K.C. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...]. Według treści uchwały działka należąca do skarżących to teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 06.MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą, z dopuszczeniem funkcji usługowej w budynku mieszkalnym. Skarga ta została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia, jednakże wezwanie to nie zostało przez właściwy organ uwzględnione – uchwała Rady Gminy w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W wezwaniu do usunięcia naruszenia, skierowanym do organu, skarżący podnieśli, że uregulowania przedmiotowej uchwały są niezgodne z prawem i naruszają ich interes prawny poprzez: pozbawienie na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z przeznaczeniem; bezzasadne narzucanie limitu powierzchni działek; nieuzasadnione naruszenie proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności; nadużycie władztwa planistycznego. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy wskazała, że nieruchomość skarżących stanowi skarpę o wysokości dochodzącej nawet do 10 m, biorąc pod uwagę najwyższy poziom terenu na granicy działki od strony północnej oraz poziom ulicy [...]. Ustalenia miejscowego planu, dotyczące zakazu obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę z przedmiotowej ulicy, jak również minimalnej powierzchni 1500 m² nowo wydzielonej działki budowlanej, podyktowane były ukształtowaniem terenu na działce nr [...]. Istniejący zjazd na działkę skarżących służy jedynie dostępowi do obecnego gruntu rolnego i nie może stanowić obsługi komunikacyjnej do terenów zabudowanych. Dodała także, iż w toku procedury opiniowania projektu zmiany planu pojawiły się wnioski o wyłączenie terenów osuwiskowych z możliwości zabudowy, m.in. terenu oznaczonego symbolem 06.MN – tak: Zarząd Województwa Pomorskiego w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. jak też Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. w opinii z dnia [...] lutego 2014 r. Dalej zaznaczono, że po przeanalizowaniu powyższych faktów oraz ukształtowania terenu działki nr [...] Rada doszła do przekonania, że omawiany obszar jest trudny do zagospodarowania, wymaga szeregu opracowań i w konsekwencji wielu działań umożliwiających jego zabudowę. Natomiast zapewnienie dostępu do nieruchomości leży w gestii właściciela, któremu służą takie procedury jak służebność przejazdu czy przechodu. We wniesionej skardze K. i A.C. domagali się stwierdzenia nieważności lub uchylenia uregulowań przedmiotowej uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby: a/ umożliwić obsługę komunikacyjną nowo wydzielanych działek budowlanych, powstałych z działki nr [...], poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z tej nieruchomości z dostępem do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez istniejący zjazd do tej drogi, drogą wewnętrzną usytuowaną na gruncie skarżących; b/ zmienić parametry nowo wydzielanych działek budowlanych poprzez dopuszczenie podziałów i zabudowy na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 m². W ocenie skarżących poszczególne uregulowania uchwały są niezgodne z szeregiem przepisów, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 2 pkt 14, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, wnosząc o oddalenie wniesionej skargi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast oddalenie tejże nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że warunki do skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione. W ocenie Sądu kwestionowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w uzasadnieniu skargi rozwiązania planistyczne zostały wprowadzone bez przekroczenia granic władztwa planistycznego, ponieważ za takimi ograniczeniami przemawiają racjonalne argumenty, wskazujące na konieczność uwzględnienia istniejącego na przedmiotowej działce ukształtowania terenu i wynikających z tego faktu zagrożeń. Według załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały – rysunku planu, działka, będąca własnością skarżących zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem 06.MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem funkcji usługowej w budynku mieszkalnym. Dodatkowo działka ta znajduje się na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, gdzie spadek terenu wynosi powyżej 15%. Dalej Sąd wskazał, że nieruchomość skarżących stanowi w całości skarpę o wysokości dochodzącej nawet do 10 m, biorąc pod uwagę najwyższy poziom terenu na granicy działki od strony północnej oraz poziom projektowanej drogi - ulicy [...]. Ustalenia miejscowego planu, dotyczące zakazu obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę z przedmiotowej ulicy, jak również minimalnej powierzchni 1500 m² nowo wydzielonej działki budowlanej, podyktowane były ukształtowaniem terenu na działce nr [...]. Nie mógł on zostać potraktowany w taki sposób jak obszar o korzystnych warunkach urbanistycznych. Dalej Sąd wyjaśnił, że szczegółowe rozwiązania komunikacyjne dla terenu 06 MN przewidziane zostały w pkt 2 zatytułowanym "Ogólne warunki urbanistyczne" (str. 18 przedmiotowej uchwały). Zgodnie z pkt 2 lit. j – "w przypadku podziału i zabudowy terenu działek przylegających bezpośrednio do drogi 02.KDZ (działka nr [...] w całości do tej drogi przylega), zobowiązuje się ich właścicieli do wykonania dojazdów do tych działek wyłącznie z drogi 11 KDD i 41 KDX lub dróg wewnętrznych wydzielonych wewnątrz obszaru skomunikowanego za pomocą drogi 11 KDD)". Planowana droga 11 KDD ma natomiast stanowić drogę publiczną, dojazdową, dojazd do której zapewni system dróg wewnętrznych wydzielonych wewnątrz obszaru skomunikowanego. Plan nie wskazuje przebiegu tych dróg, jednakże dopuszcza ich wydzielenie (pkt 2 lit. i). Zatem możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej z planowanej drogi 11 KDD przez wydzielenie na przedmiotowej działce drogi wewnętrznej dla obsługi wydzielonych działek i uzyskanie służebności dojazdu do drogi publicznej. Zasadnie, w przekonaniu Sądu, Rada Gminy przyjęła, że istniejący zjazd na działkę skarżących z drogi 02 KDZ, niezaznaczony na rysunku planu, nie spełnia standardów drogi, służy jedynie tymczasowemu dostępowi do obecnego gruntu rolnego i nie może stanowić w przyszłości obsługi komunikacyjnej do terenów zabudowanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy – przyjęcie, że możliwe jest faktyczne zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla działki skarżących oraz że istniejący zjazd na działkę skarżących nie może pełnić funkcji drogi, co wpłynęło na ocenę zachowania przez organ planistyczny zasady proporcjonalności interesu publicznego i interesu skarżących oraz pominięcie przy orzekaniu treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż podniesione w kasacji zarzuty nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku gdyż ten w pełni odpowiada prawu. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt oraz poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, że możliwe jest faktyczne zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla działki skarżących oraz że istniejący zjazd na działkę skarżących nie może pełnić funkcji drogi, co wpływa na ocenę zachowania przez organ planistyczny zasady proporcjonalności interesu prawnego i interesu skarżących oraz pominięcie przy orzekaniu treści art. 140 k.c. Przede wszystkim podkreślić należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał albo gdyby przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy – patrz: wyrok NSA z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt I GSK 644/17, LEX nr 2366697. Tym samym przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego - patrz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017r. publikowany w zbiorze LEX nr 2371519. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy – patrz: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1473/15, LEX nr 2322972. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności uregulowań prawa miejscowego dot. uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...] - przyjętego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie kompletnych akt sprawy: części tekstowej wraz z załącznikami, rysunku planu oraz kompletnej dokumentacji planistycznej obrazującej kolejne etapy uchwalanie przedmiotowego prawa miejscowego. Ponadto orzekając na podstawie takich akt sprawy Sąd pierwszej instancji właściwie rozważył i odniósł się do wszystkich twierdzeń i wniosków skarżących w związku z kwestionowaniem uregulowań przedmiotowego prawa miejscowego. Zatem nie pominięto w sprawie żadnego istotnego elementu niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie właściwie na podstawie kompletnych akt planistycznych oceniono, iż uchwalone rozwiązania planistyczne zostały wprowadzone bez przekroczenia granic władztwa planistycznego, ponieważ za takimi ograniczeniami przemawiają racjonalne argumenty, wskazujące na konieczność uwzględnienia istniejącego na przedmiotowej działce ukształtowania terenu i wynikających z tego faktu zagrożeń. Nie jest sporne w tej sprawie, że wskazany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...] – obejmował działkę skarżących nr [...]. Działka ta w całości położona jest w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego (§ 4 pkt 3 ppkt 1 planu). W poprzednim planie - uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] - działka ta miała przeznaczenie i była wykorzystywana jako działka rolna. W zaskarżonym zaś planie dla terenu 06.MN, działka ta uzyskała przeznaczenie budowlane - jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolno stojącej. Natomiast z załącznika nr 1 do przedmiotowego planu, a to rysunku planu jednoznacznie wynika, że działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 06.MN i jest to obszar zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, gdzie spadek terenu wynosi powyżej 15%. Nie jest również kwestionowane w skardze kasacyjnej, co wykazał Sąd pierwszej instancji, że działka skarżących stanowi skarpę o wysokości dochodzącej nawet do 10 m biorąc pod uwagę najwyższy poziom terenu na granicy działki od strony północnej oraz poziom projektowanej drogi ul [...]. Wobec terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemi – w tym dla działki skarżących – w § 4 pkt 7 ppkt 3 części tekstowej planu uchwalono, że: a) ze względu na możliwość wystąpienia zagrożenia osuwaniem się mas ziemi w przypadku projektowania zabudowy na tych terenach należy wykonać badania geologiczno-inżynierskie, które ustalą kategorię geotechniczną warunków posadowienia obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, w zależności od ustalonej kategorii geotechnicznej i rodzaju warunków gruntowych należy sporządzić odpowiednio dokumentację geotechniczną lub/i geologiczno-inżynierską. W dokumentacjach tych należy uwzględnić problematykę stateczności zboczy. Dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna spełniać wymagania określone w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, b) ustalenia zawarte w dokumentacji geotechnicznej lub/i geologiczno-inżynierskiej powinny być wykorzystane do sporządzenia projektu budowlanego i ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia i realizacji projektowanego obiektu. W projekcie budowlanym należy przewidzieć takie rozwiązania i środki techniczne, które zarówno w czasie prowadzenia robót budowlanych, jak i po ich realizacji zapobiegną naruszeniu stateczności zboczy i skarp. Ponadto plan ustalił zakaz makroniwelacji czyli zmiany naturalnej rzeźby terenu w tym wyrównywania powierzchni o wysokość względną większą o 1 m (§ 4 pkt 3 ppkt 10 planu). Na terenie oznaczonym symbolem 06.MN, ustalono zatem przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej z dopuszczeniem funkcji usługowej, mimo że w toku procedury planistycznej dla tego terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemi, organy uzgadniające, a to zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. jak i Zarząd Województwa Pomorskiego jednoznacznie sugerowały by wyłączyć ten teren z zabudowy mieszkaniowej. Dlatego też ustalając ww. zabudowę na spornym terenie w ogólnych warunkach urbanistycznych dla tej jednostki wprowadzono w szczególności następujące wymagania: pkt 2f – minimalna powierzchnia działki na której dopuszcza się wznoszenie budynków -1500 m² (nie dotyczyło to działek istniejących). Generalnie dopuszczono wydzielenie wewnątrz obszaru dróg wewnętrznych jako niezbędnych dojazdów do nieruchomości o minimalnej szerokości 8 m (pkt 2i planu obszaru 06.MN). Jednakże w pkt 2j dla tej jednostki uchwalono, że w przypadku podziału i zabudowy działek przylegających bezpośredni do drogi 02 KDZ - a więc jest to między innymi działka skarżących nr [...], zobowiązuje się ich właścicieli do wykonania dojazdów do tych działek wyłącznie z drogi 11 KDD (droga dojazdowa) i 41 KDX (ciąg pieszy, pieszo-rowerowy). Za takimi rozwiązaniami przemawiała konieczność uwzględnienia istniejącego na przedmiotowej działce ukształtowania terenu i wynikających z tego faktu zagrożeń. K. i A.C. w skardze kwestionowali uregulowania planu dotyczące minimalnej powierzchni podziału na nowe działek budowlanych wskazując, że powierzchnia ta powinna być mniejsza, a to 1000 m², jak również wykazywali naruszenie władztwa planistycznego gminy w zakresie braku umożliwienia obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonych działek budowlanych powstałych z dz. nr [...] poprzez wydzielenie działek budowlanych z tej nieruchomości z dostępem do drogi publicznej ul. [...] (droga oznaczona jako 02KDZ) zjazdu na ich działkę nr [...] z drogi 02KDZ – który jest wykorzystywany aktualnie. Co do wielkości minimalnej powierzchni nowych działek budowlanych Sąd pierwszej instancji przyjął, że wielkość tej powierzchni dla tychże nowo wydzielonych działek budowlanych wynikała ze specyficznego ukształtowania terenu na działce nr [...] albowiem nie mógł on zostać potraktowany w taki sposób jak obszar o korzystnych warunkach urbanistycznych. Kwestia ta dot. ustalonej w planie wielkości powierzchni działek budowlanych nie jest jednak przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, a tym samym pozostaje poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotowy środek odwoławczy. Natomiast skarga kasacyjna w odniesieniu do uchwalonego planu podnosi wyłącznie zarzut w zakresie wadliwego uchwalenia dostępu do drogi dla nowo wydzielonych działek budowlanych z planowanej drogi publicznej 11KDD lub 41KDX zamiast, zdaniem skarżących, urządzenia zjazdu z istniejącej drogi z której aktualnie odbywa się komunikacja z działką rolną skarżących. W tym zakresie takie rozwiązania, co obrazują akta sprawy, podyktowane były przede wszystkim ukształtowaniem terenu na działce nr [...]. A jak wyżej wskazano obszar ten zagrożony jest osuwaniem się mas ziemnych, gdzie spadek terenu wynosi powyżej 15 %, zaś działka skarżących stanowi skarpę o wysokości dochodzącej nawet do 10 m biorąc pod uwagę najwyższy poziom terenu. Z kolei jak ustalono w sprawie dotychczasowy istniejący zjazd na działkę rolną skarżących służy jedynie dostępowi do obecnego gruntu rolnego i nie może stanowić obsługi komunikacyjnej do terenów zabudowanych. Co do zasady każda działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Przez "dostęp do drogi publicznej" zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Szczegółowe rozwiązania komunikacyjne dla terenu 06.MN przewidziane zostały w pkt 2 zatytułowanym "Ogólne warunki urbanistyczne" (str. 18 przedmiotowej uchwały). Zgodnie z pkt 2 lit. j – "w przypadku podziału i zabudowy terenu działek przylegających bezpośrednio do drogi 02.KDZ (działka nr [...] w całości do tej drogi przylega), zobowiązuje się ich właścicieli do wykonania dojazdów do tych działek wyłącznie z drogi 11 KDD i 41 KDX lub dróg wewnętrznych wydzielonych wewnątrz obszaru skomunikowanego za pomocą drogi 11 KDD.)". Planowana droga 11 KDD ma natomiast stanowić drogę publiczną, dojazdową, dojazd do której zapewni system dróg wewnętrznych wydzielonych wewnątrz obszaru skomunikowanego. Plan nie wskazuje przebiegu tych dróg, jednakże dopuszcza ich wydzielenie (pkt 2 lit. i). Zatem możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej z planowanej drogi 11 KDD przez wydzielenie na przedmiotowej działce drogi wewnętrznej dla obsługi wydzielonych działek i uzyskanie służebności dojazdu do drogi publicznej, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Rozwiązanie to nie narusza prawa tym bardziej, że – jak podkreślono w sprawie – istniejący zjazd na działkę skarżących z drogi 02 KDZ, niezaznaczony na rysunku planu, służy jedynie tymczasowemu dostępowi do obecnego gruntu rolnego i nie może stanowić w przyszłości obsługi komunikacyjnej do terenów zabudowanych. Co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyraz samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając kwestionowany plan Gmina W. nie naruszyła granic władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, a w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala się między innymi przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powołane przepisy regulują ramowo realizację zadania publicznego obejmującego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ramach tzw. "władztwa" planistycznego. Realizacja zadania publicznego poprzez przyznane "władztwo" oznacza odejście ustawodawcy od ścisłego limitowania zasad wykonywania danego zadania publicznego na rzecz przyznania samorządowi znacznego zakresu samodzielności. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Władztwo planistyczne gminy realizowane jest np. poprzez wskazywanie przeznaczenia danych terenów w sposób odmienny od dotychczasowego, o ile jest to uzasadnione projektowanym ładem przestrzennym na danym terenie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty skierowane wobec Sądu pierwszej instancji, a dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego pominięcie przy orzekaniu. Problematyka naruszenia istoty prawa własności była przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego który podkreślał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98, publ. OTK z 1999r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nawet pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W tej sprawie nie pozbawiono w żadnym wypadku skarżących możliwości korzystania z ich nieruchomości, a nawet wbrew realnym warunkom na gruncie zmieniono ich przeznaczenie z rolnego na budowlany, umożliwiając skomunikowanie tych terenów poprzez w szczególności zapewnienie obsługi komunikacyjnej z planowanej drogi 11 KDD. W żadnym też wypadku nie można skutecznie podnosić w tej sprawie, że Sąd pierwszej instancji w dokonywaniu oceny uregulowań spornego prawa miejscowego pominął treść art. 140 k.c. Dotychczasowe rozważania pozwalają stwierdzić, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione, a tym samym tak wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też wniesiony środek odwoławczy należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.