II OSK 2202/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 23/22 w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. nr KOC/2741/Ar/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 kwietnia 2021 r., nr 147/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K.P. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 23/22, oddalił skargę K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 października 2021 r., nr KOC/2741/Ar/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r., nr 147/2021, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek złożony 5 lutego 2021 r. przez K.P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach ew. nr [...], [...] oraz na częściach działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. G. w Dzielnicy [...] m.st. W. Zażalenie na powyższe postanowienie, wniósł skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazanym wyżej postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Kolegium wskazało, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.); jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane (art. 10 ust. 3a); lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 3b). Stosownie natomiast do przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Organ wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą miałaby powstać na terenie oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy symbolem C/UH.20 – tereny wielofunkcyjne przeznaczone m.in. do lokalizacji funkcji handlowej powyżej 2000 m. Z tych też względów zaistniała podstawa do zawieszenia przedmiotowego postępowania, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. K.P. zaskarżył postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: 1. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zawieszeniu postępowania z urzędu w sytuacji, gdy nie istnieje dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obowiązek sporządzenia planu miejscowego, 2. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem w związku z przyjęciem jako podstawy rozstrzygnięcia stanu prawnego nieobowiązującego w dacie rozstrzygnięcia, skutkującego uznaniem, że w stosunku do obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zachodzi podstawa do obligatoryjnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na mocy znowelizowanych przepisów brak jest uzasadnienia dla takiego stanowiska; 3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia w oparciu nienależytą, nie odzwierciedlającą istoty sprawy analizę materiału dowodowego, polegającą na braku wzięcia pod uwagę, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma za przedmiot realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie zaś wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, co w konsekwencji oznacza, że nie jest zasadną analiza sprawy pod kątem wymogów stawianych inwestorom przy realizacji inwestycji o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, które SKO ustanowił podstawą rozstrzygnięcia; 4. art. 6, 7 oraz 8 § 1 k.p.a. przez nienależyte zastosowanie przejawiające się prowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem przepisów, bez poszanowania porządku prawnego oraz słusznych interesów skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia SKO i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia to, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 lecz budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ponieważ przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest ustalenie jakie jest przeznaczenie obszaru objętego wnioskiem, a nie ustalenie rodzaju zamierzonej inwestycji obiektu budowlanego, przeznaczenia, powierzchni. Ponadto w ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., art. 10 ust. 3a u.p.z.p. i art. 10 ust. 3b u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że: a. w stosunku do inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym przez skarżącego wymagane jest uchwalenie miejscowego planu pomimo, iż nie istnieje taki obowiązek w stosunku do obszaru objętego wnioskiem skarżącego o wydanie warunków zabudowy mieszkaniowej; b. same oznaczenie obszarów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. jako tereny wielofunkcyjne, przeznaczone m.in. do lokalizacji funkcji handlowej powyżej 2000 m2, powoduje powstanie obowiązku sporządzenia przez organy administracyjne planu miejscowego pomimo, iż na mocy powyższych przepisów brak jest uzasadnienia dla takiego stanowiska, w konsekwencji czego Sąd I instancji wydał wyrok oddalający skargę skarżącego, co skutkowało nieuchyleniu postanowień organów I i II instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależytą kontrolę legalności postanowienia organu II instancji oddalenie skargi, pomimo że: a. organ II instancji naruszył art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przez zawieszenie postępowania z urzędu, w sytuacji gdy nie istnieje dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mieszkaniowej obowiązek sporządzenia planu miejscowego, b. organ II instancji naruszył art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 3a u.p.z.p. i art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem w związku z przyjęciem jako podstawy rozstrzygnięcia stanu prawnego nieobowiązującego w dacie rozstrzygnięcia, skutkującego uznaniem, iż w stosunku do obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zachodzi podstawa do obligatoryjnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na mocy znowelizowanych ww. przepisów brak jest uzasadnienia dla takiego stanowiska, c. organ II instancji naruszył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia w oparciu o nienależytą, nieodzwierciedlającą istoty sprawy analizę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma za przedmiot realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie zaś wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, co w konsekwencji oznacza, że nie jest zasadną analiza sprawy pod kątem wymogów stawianych inwestorom przy realizacji inwestycji o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, które organ II instancji ustanowił podstawą rozstrzygnięcia, d. organ II instancji naruszył art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. oraz 8 § 1 k.p.a. przez nienależyte zastosowanie przejawiające się prowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem przepisów, bez poszanowania porządku prawnego oraz słusznych interesów skarżącego, w konsekwencji czego Sąd I instancji wydał wyrok oddalający skargę skarżącego, co skutkowało nieuchyleniu postanowień organów I i II instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający przepisom prawa, tj. nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego dotyczących charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności do kwestii braku możliwości uwzględnienia studium jako podstawy obowiązku sporządzenia planu miejscowego, a w konsekwencji Sąd I instancji wydał wyrok oddalający skargę skarżącego, co skutkowało nieuchyleniu postanowień organów I i II instancji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 23/22 i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Skarżący kasacyjnie słusznie podniósł zarzut błędnej wykładni art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., art. 10 ust. 3a u.p.z.p. i art. 10 ust. 3b u.p.z.p. Z wymienionych przepisów, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynika że: 1) jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.); 2) w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.); 3) jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane (art. 10 ust. 3a u.p.z.p.); 4) lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 10 ust. 3b u.p.z.p.). Uwzględniając treść przytoczonych przepisów, które zostały wskazane w zarzucie naruszenia prawa materialnego i odnosząc się treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie można się zgodzić z oceną dokonaną w zaskarżonym wyroku co do prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., nakazującego zawieszenie postępowania, z uwagi na wystąpienie przesłanki w postaci obowiązku sporządzenia planu miejscowego. W myśl art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez przepisy odrębne, o których mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. należy rozumieć przepisy zawarte w innych aktach ustawowych (por. m.in.: wyroki NSA z 21.09.2023 r., II OSK 2065/22, LEX nr 3773630 oraz z 16.12.2024 r., II OSK 613/22, LEX nr 3821059). Zatem przepisem odrębnym, w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., nie jest art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wskazuje on elementy treści studium, które jako akt kierownictwa wewnętrznego, określający politykę przestrzenną gminy, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego), a więc nie może kształtować prawnej sytuacji jednostek oraz innych podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu również studium nie może być postrzegane w kategoriach przepisów odrębnych, o których mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Dlatego też nadanie w studium obszarowi, w którym znajduje się działka inwestora, statusu terenów wielofunkcyjnych, przeznaczonych m.in. na lokalizację funkcji handlowej powyżej 2000 m2, nie uzależnia lokalizacji, a następnie realizacji inwestycji mieszkaniowej od uprzedniego sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Uregulowania przyjęte w art. 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p., nie wprowadzają obowiązku sporządzania planu miejscowego na terenie, na którym przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, lecz obliguje organ planistyczny do określania w studium obszarów, na których takie obiekty mogą być sytuowane (art. 10 ust. 3a u.p.z.p.). To lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (a następnie ich realizacja) jest uzależniona od tego, czy obszar wyznaczony w studium, na którym mogą być one sytuowane został objęty ustaleniami planu miejscowego. Zatem przepisy te nie wprowadzają obowiązku uchwalenia planu miejscowego, ale uzależniają lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, od ujęcia takiego zamierzenia inwestycyjnego w studium, a następnie w planie. Uznanie za trafny wskazanego wyżej zarzutu naruszania prawa materialnego pociągało za sobą uwzględnienie merytorycznie związanych z nim zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w pkt 1 a-b petitum skargi kasacyjnej. Nie mógł natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający przepisom prawa. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., który ma kluczowe znacznie w tym zarzucie: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, chyba że sprzeciwiać się temu będą uwarunkowania prawne wynikające z obowiązującego porządku prawnego, przy czym źródeł tych uwarunkowań, jak już wyżej wskazano, nie należy upatrywać w tym, że teren będący przedmiotem planowanej inwestycji znajduje się w obszarze między innymi lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.