II SA/Kr 95/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę nr CIV/2823/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" oddala skargę. S. sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CIV/2823/23 z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" - w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w dla Krakowa- Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę o numerze [...], złożonej z działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie (dalej: "Nieruchomość") - zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja RP") w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 § 39 ust. 7 pkt 3 uchwały nr CIV/2823/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" (Małop. z 2023 r. poz. 1067, dalej "MPZP Piasek") w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm., dalej "u.o.z.o.z.") poprzez wydanie zaskarżonej uchwały i bezpodstawne ustanowienie zaskarżoną uchwałą ograniczeń w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do Nieruchomości, w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości, podczas gdy narusza ona zasadę praworządności, bowiem z uzasadnienia uchwały nie wynika iż przedmiotowe ograniczenia zapewnią w zakresie Nieruchomości ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków, w szczególności uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazuje żadnych podstaw do uznania przedmiotowych oficyn na nieruchomości skarżącej za posiadających szczególną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wykluczającą możliwość ich nadbudowy, a także rozbudowy (nieprzeprowadzone zostały dostateczne badania, a w konsekwencji nie zostało wykazane, że przedmiotowe oficyny powinny być tak rygorystycznie chronione), a co za tym idzie ustanowienie przedmiotowych ograniczeń nastąpiło w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz, niezbędnych dla uznania, że oficyny znajdujące się na Nieruchomości zasługują na tak rygorystyczną ochronę; 2. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP Piasek w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.o.z.o.z. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały i bezpodstawne ustanowienie zaskarżoną uchwałą ograniczeń w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do Nieruchomości, w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości, podczas gdy narusza ona zasadę zaufania do administracji publicznej, bowiem decyzją z dnia 7 września 2020 roku nr AU-2/6730.2/486/2020 Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa kamienicy z oficynami, budowa windy wewnętrznej oraz montaż okien połaciowych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele zamieszkania zbiorowego mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie", uzgodnioną postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 roku, znak: ZN-I.5151.74.2020.KTO przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, która dla oficyn ustala wysokość kalenicy min. 2,5 m poniżej kalenicy budynku frontowego (wyznaczonej na poziomie 18,5 m — 19 m), a także dopuszcza nową zabudowę (tj. rozbudowę oficyn), co prowadzi do wniosku, iż ograniczenia zawarte w zaskarżonej uchwale zbyt dalece ingerują w prawo własności w proporcji do celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (a co za tym idzie przedmiotowe oficyny na nieruchomości Skarżącej posiadają szczególną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, która jednak nie wyklucza możliwości ich nadbudowy, a także rozbudowy); 3. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 1-2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP Piasek w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.o.z.o.z. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały i bezpodstawne ustanowienie zaskarżoną uchwałą ograniczeń w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do Nieruchomości, w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości, podczas gdy narusza to zasadę proporcjonalności, bowiem wprowadzenie przedmiotowych ograniczeń nie realizuje celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, uzasadniających tak rygorystyczne ograniczenie prawa własności, a co za tym idzie ograniczenia te ustanowione zostały nieprawidłowo na terenie Nieruchomości; 4. art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 1-2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP Piasek w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.o.z.o.z. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały i bezpodstawne ustanowienie zaskarżoną uchwałą ograniczeń w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do Nieruchomości, w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości, podczas gdy narusza to zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania do administracji publicznej, zasadę praworządności oraz zasadę proporcjonalności poprzez przerzucenie ciężaru ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w sposób nieproporcjonalny na Skarżącej, bowiem - z uwagi na brak uzasadnienia merytorycznego, tj. brak wykazania, iż Nieruchomość spełnia przesłanki objęcia go tak rygorystycznymi ograniczeniami [v. zarzut ad 1 powyżej), brak podstaw (tj. celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków) uzasadniających ograniczenie prawa własności (v. zarzut ad 3 powyżej) - nie jest dopuszczalne ustanowienie przedmiotowych ograniczeń praw osób będących właścicielami Nieruchomości; 5. art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 30 ust. 2 w zw. z § 30 ust. 8 Uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa (t.j. Małop. z 2019 r. poz. 7074; zm.: Małop. z 2020 r. poz. 919, dalej: "Statut Miasta Krakowa") w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzyskania opinii komisji właściwej w sprawach budżetu oraz błędne sporządzenie "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek", polegające na uznaniu, iż niemożliwym jest precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań związanych z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu (co rzekomo wyklucza obowiązek szacowania wysokości jakichkolwiek potencjalnych roszczeń odszkodowawczych) oraz błędnym uznaniu iż na obszarze objętym planem nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, podczas gdy uchwała skutkuje ograniczeniami zagospodarowania terenu, a także znacznie obniża wartość nieruchomości, a co za tym idzie wywoła w przyszłości skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, w związku z czym przedmiotowa opinia jest wymagana. Strona skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: 1) opracowania Z. Beiersdorf, Wytyczne konserwatorskie na potrzeby Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "PIASEK" w Krakowie, Kraków 2019 r. — dla wykazania faktu, iż materiały sporządzone na etapie przygotowania projektu uchwały nie wykazują, że ograniczenia możliwości zabudowy na Nieruchomości zapewnią ochroni dziedzictwa kulturowego i zabytków, dla wykazania faktu braku uzasadnienia uznania oficyn na Nieruchomości za posiadające szczególną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wykluczającą możliwość ich nadbudowy, a także rozbudowy, dla wykazania faktu, iż ustanowienie ograniczeń zabudowy na Nieruchomości nastąpiło w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz 2) opracowania "Uzasadnienie rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek", Kraków 2022 r. - dla wykazania faktu, iż materiały sporządzone na etapie przygotowania projektu uchwały nie wykazują że ograniczenia możliwości zabudowy na Nieruchomości zapewnią ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków, dla wykazania faktu braku uzasadnienia uznania oficyn na Nieruchomości za posiadające szczególną wartość historyczną artystyczną lub naukową wykluczającą możliwość ich nadbudowy, a także rozbudowy, dla wykazania faktu, iż ustanowienie ograniczeń zabudowy na Nieruchomości nastąpiło w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz 3) decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 września 2020 roku nr AU- 2/6730.2/486/2020 ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa kamienicy z oficynami, budowa windy wewnętrznej oraz montaż okien połaciowych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele zamieszkania zbiorowego/mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" - dla wykazania faktu, iż ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków zostaje zapewniona poprzez ustalenie dla oficyn wysokości kalenicy min. 2,5 m poniżej kalenicy budynku frontowego (wyznaczonej na poziomie 18,5 - 19 m), a także dopuszczenie nowej zabudowy (tj. rozbudowy oficyn), dla wykazania faktu, iż ograniczenia możliwości zabudowy na Nieruchomości zawarte w zaskarżonej uchwale są zbyt daleko idące w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dla wykazania faktu, iż ochrona zabytkowych kwartałów może się odbyć pry dopuszczeniu nadbudowy i rozbudowy oficyn na Nieruchomości; 4) postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2020 roku, znak: ZN-I.5151.74.2020.KTO — dla wykazania faktu, iż ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków zastaje zapewniona poprzez ustalenie dla oficyn wysokości kalenicy min. 2,5 m poniżej kalenicy budynku frontowego (wyznaczonej na poziomie 18,5 - 19 m), a także dopuszczenie nowej zabudowy (tj. rozbudowy oficyn), dla wykazania faktu, iż ograniczenia możliwości zabudowy na Nieruchomości zawarte w zaskarżonej uchwale są zbyt daleko idące w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dla wykazania faktu, iż ochrona zabytkowych kwartałów może się odbyć przy dopuszczeniu nadbudowy i rozbudowy oficyn na Nieruchomości; 5) opracowania "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek", Kraków 2022 r. - dla wykazania faktu nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia zawierającego przewidywane skutki finansowe dla budżetu Miasta poprzez błędne uznanie, iż na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w dla Krakowa- Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę o numerze [...], złożonej z działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg procedury planistycznej wskazując, że Prezydent Miasta Krakowa dopełnił wszelkich czynności wymaganych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.). Wskazano też na zgodność uchwały z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podkreślono uwarunkowania zabytkowe i kulturowe nieruchomości należącej do spółki. Kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia planu realizują cele sporządzenia planu miejscowego, wyszczególnione w § 3 pkt 1 i 2 uchwały, poprzez wprowadzenie ochrony zabytkowych zespołów i ochronę wnętrz kwartałów przed nową zabudową. Zapisy dotyczące tego terenu (§ 39 uchwały) są również zgodne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, w szczególności z wyznaczonymi wtórnie III Studium ("Wytyczne do planów miejscowych") kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 2 Pierwsza Obwodnica, w szczególności takimi jak: - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy, - wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową. Dodać należy, że zapisy skarżonego planu miejscowego podlegały w toku procedury planistycznej uzgodnieniom z właściwym organem ds. ochrony zabytków, jakim był Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie (dalej MWKZ). Stanowisko MKWZ co do wprowadzonego zakresu ochrony zarówno działki nr [...] obręb [...] jak i znajdującej się na niej zabytkowej kamienicy było dla organu wiążące. MWKZ uzgodnił projekt skarżonego planu miejscowego postanowieniami: z 28 października 2021 r., z 12 września 2022 r. oraz z 29 marca 2022 r. W kontekście stawianych przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wprowadzenie zbyt szeroko idących ograniczeń w rozbudowie i nadbudowie nieruchomości – organ wyjaśnił, że są one niezasadne, szczególnie, że dla nieruchomości dopuszczono nadbudowę budynku frontowego, pomimo, że dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków w przeważającej większości obiektów ustalono nakaz ochrony kształtu bryły i gabarytów oznaczający ochronę maksymalnych wymiarów zewnętrznych budynku. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. niniejsza sprawa została połączona do wspólnego rozpoznania ze sprawami ze skarg innych podmiotów na tę samą uchwałę – sygn. II SA/Kr 96/24 i II SA/Kr 184/24. Ponieważ w każdej z tych spraw skarżący działał w ramach własnego interesu prawnego, wynikającego z własności różnych działek położonych na terenie objętym planem, Sąd wydał w każdej sprawie odrębne rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (działki nr [...], obr. [...]). Nieruchomość ta jest objęta zapisami zaskarżonej uchwały. Tym samym skarżąca spółka ma interes prawny we wniesieniu skargi. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: < naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, < istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także < naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały według tak określonych kryteriów Sąd nie stwierdził żadnych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 859/23 Sąd oddalił skargę, stwierdzając brak uchybień proceduralnych. Nie zwalnia to jednak Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę od obowiązku odniesienia się do zarzutów dotyczących również procedury planistycznej. W tym zakresie strona skarżąca podnosi zarzut braku uzyskania opinii komisji właściwej w sprawach budżetu oraz błędne sporządzenie "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek". Organ bowiem uznał, iż niemożliwym jest precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań związanych z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu. W konsekwencji Organ doszedł do wniosku, iż nie ma obowiązku szacowania wysokości jakichkolwiek potencjalnych roszczeń odszkodowawczych. Ponadto Organ błędnie uznał, iż na obszarze objętym planem nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego (Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek, s. 17). Uchwała skutkuje ograniczeniami zagospodarowania terenu (które wprost zostały wskazane powyżej), a także znacznie obniża wartość Nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, iż podjęcie Uchwały MPZP Piasek wywoła w przyszłości skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa. Tymczasem "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek" została sporządzona nieprawidłowo. Oparta jest ona bowiem na założeniach sprzecznych z ww. wnioskami. W rozpatrywanej sprawie doszło do nadużycia przez Radę Miasta Krakowa władztwa, gdyż podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o jej skutkach finansowych. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 sporządza wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wskazał WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 644/23 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest analizą ekonomiczną i pełni funkcję informacyjną, nie będąc załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i do dyskusji. Nie ma charakteru normatywnego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego". Dalej w wyroku tym Sąd podkreślił, że prognoza ta nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2909/16). Całkowicie podzielając powyższy pogląd trzeba stanowczo stwierdzić, że zasadność oraz możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń z tytułu utraty wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie jest uzależniona od treści prognozy skutków finansowych. Nie stanowi również naruszenia procedury brak zaopiniowania prognozy przez komisję właściwą w sprawach budżetu. Jak wskazał WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. II SA/Kr 520/23 (dostępnego w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "(...) plany miejscowe, jako akty prawa miejscowego regulujące ład przestrzenny, co do zasady nie wywierają wpływu na budżet miasta, więc w takich sprawach właściwą do sporządzenia opinii jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, która taką pozytywną opinię sporządziła. Zdaniem Sądu, wobec przytoczonej treści Statutu, rada gminy sama decyduje, która komisja jest "właściwa" do opiniowania poszczególnego rodzaju uchwał. Co więcej, zgodnie z § 31 ust. 1 statutu - nieprzedłożenie w terminie opinii nie wstrzymuje prac nad projektem uchwały, chyba że RMK zadecyduje inaczej". Całkowicie podzielając powyższy pogląd Sąd nie stwierdził naruszenia procedury planistycznej i nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na tej podstawie. Przechodząc do pozostałych zarzutów trzeba zaznaczyć, że strona skarżąca kwestionuje ograniczenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do stanowiącej jej własność nieruchomości, w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości. W tak daleko idących ograniczeniach dopatruje się naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania do administracji publicznej (w szczególności poprzez nieuwzględnienie zapisów wydanej dla tej nieruchomości decyzji WZ, dopuszczających możliwość jej zabudowy i rozbudowy w znacznie większym zakresie), zasady praworządności oraz zasady proporcjonalności poprzez przerzucenie ciężaru ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w sposób nieproporcjonalny na właściciela nieruchomości, pomimo braku stosownych ekspertyz i ocen uzasadniających tak daleko posuniętą ochronę tego terenu. Analizując zasadność tych zarzutów w pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że teren objęty zaskarżoną uchwałą jest położony w ścisłym centrum Krakowa i jest jedną z najstarszych jego części. Cały obszar planu jako układ urbanistyczny objęty jest wpisem do rejestru zabytków, który stanowi jedną z form ochrony zabytków, obligatoryjnie uwzględnianych w planowaniu przestrzennym. Okoliczność ta znalazła odzwierciedlenie w § 3 zaskarżonej uchwały, w którym określono cele planu: ustalenie zasad zagospodarowania umożliwiających ochronę i prawidłowe kształtowanie dziedzictwa miejskiego tego obszaru, poprzez: 1) ochronę historycznego krajobrazu miejskiego, w tym układów urbanistycznych oraz zabytkowych zespołów i obiektów; 2) ochronę wnętrz historycznych kwartałów zabudowy przed nową zabudową; 3) ochronę istniejącej i kształtowanie nowej zieleni w przestrzeniach publicznych i we wnętrzach kwartałów zabudowy; 4) utrzymanie istniejących funkcji obszaru; 5) wykluczenie form zagospodarowania obniżających wartość istniejących zasobów środowiska kulturowego; 6) określenie warunków kształtowania zabudowy (w tym wykonywania robót budowlanych), które w swoich rozwiązaniach architektonicznych winny współgrać z historycznie ukształtowanymi elementami zagospodarowania przestrzennego; 7) umożliwienie działań porządkujących przestrzenie publiczne oraz wnętrza kwartałów zabudowy w oparciu o wysokie standardy estetyczne; 8) określenie zasad obsługi komunikacyjnej obszaru, w tym warunków w zakresie parkowania pojazdów. Z uwagi na te szczególne uwarunkowania kontrolowany plan miejscowy miał na celu przede wszystkim ochronę istniejącej zabudowy i zachowanie historycznych walorów omawianego terenu. Oprócz wskazanych wcześniej uwarunkowań ogólnych dotyczących całego terenu objętego zaskarżoną uchwałą, przy ustalaniu przeznaczenia i możliwości zagospodarowania działki objętej skargą uwzględniono także fakt, że nieruchomość ta została wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia 15 czerwca 1989 roku pod numerem [...] oraz znajduje się na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta", zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 roku. Zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] Pierwsza Obwodnica, dla której zostały ustalone następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy; - Istniejące zespoły obiektów usług o charakterze ponadlokalnym i metropolitalnym o funkcji naukowo-dydaktycznej, sakralnej, kultury i sztuki, sportu do utrzymania, ochrony i rozwoju; - Rewitalizacja/rehabilitacja wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej; - Wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności przemawiały za przyjęciem wysokiego stopnia ochrony nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki przed nową zabudową oraz rozbudową i nadbudową istniejącej kamienicy wraz z oficynami. W zaskarżonej uchwale nieruchomość ta znajduje się w terenach oznaczonych symbolem MW.6.3. Zgodnie z § 39 uchwały wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami: (...), MW.6.3, (...), o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (ust. 1). Dopuszcza się lokalizację funkcji usługowej w kondygnacjach podziemnych i suterenach budynków frontowych, z zastrzeżeniem § 15 ust 2 (ust. 2). Zgodnie z § 39 ust. 7 uchwały dla terenu MW.6.3 w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 20%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 1,0 - 3,2; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 19,5 m, z tym, że dla istniejących oficyn przy ul. [...] oraz dla istniejących budynków przy ul. [...] i ul. [...], maksymalna wysokość zabudowy wynosi: 14 m. Szczególna regulacja dotycząca terenu objętego skargą znajduje się w § 39 ust. 8 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W terenie MW.6.3 znajduje się wpisany do rejestru zabytków obiekt, oznaczony na rysunku planu pod adresem ul. [...] - kamienica z parą oficyn tylnych i otoczeniem na dz. [...] obr. [...] (nr rej. [...]), dla którego ustala się częściową ochronę gabarytów poprzez: 1) zakaz podnoszenia górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej budynku frontowego; 2) zakaz podnoszenia kalenic i górnych krawędzi elewacji istniejących oficyn; 3) dopuszczenie podniesienia kalenicy budynku frontowego do maksymalnej wysokości: 19 m". Zapisy te nie naruszają zapisów Studium, ani też wskazywanych przez stronę skarżącą zasad ogólnych i brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Niewątpliwie regulacje zaskarżonej uchwały są odmienne od wydanej dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy z 7 września 2020 r. (k. 65 akt sądowych). Lokalny prawodawca ograniczył możliwość rozbudowy istniejących oficyn oraz ustanowił "strefę uzupełnienia zabudowy" z wyłączeniem oficyn i niezabudowanej części nieruchomości, podczas gdy decyzja WZ przewidywała nadbudowę części oficynowej oraz dopuszczała całkowicie nową zabudowę w tej części działki. Ustalenia te mieszczą się jednak w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie stanowią naruszenia obowiązującego prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, nie ma podstaw prawnych do żądania, by w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do projektu planu przenosić zapisy wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie - w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. wprost przewidziano procedurę wygaszenia takiej decyzji w przypadku odmiennych ustaleń planu miejscowego. Dopiero dysponowanie pozwoleniem na budowę (wydanym na podstawie decyzji WZ) przed uchwaleniem planu miejscowego umożliwia realizację inwestycji mimo odmiennych zapisów planu miejscowego (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p. jest wyrazem zasady ochrony praw nabytych przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast zasada ta nie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 240/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania pod adresem organu planistycznego wymogu, by zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były tożsame z wydanymi dla danego terenu decyzjami o pozwoleniu na budowę albo o warunkach zabudowy – tym bardziej, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.)". Ponadto, o ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z zapisami Studium, o tyle wymogu takiego nie stawia się decyzji o warunkach zabudowy. Procedura wydawania decyzji WZ koncentruje się na wyznaczeniu tzw. obszaru analizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie wokół terenu przyszłej zabudowy i analizie sposobu zagospodarowania tego terenu, podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się także inne (poza ładem przestrzennym) wartości wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie sposób mówić o naruszeniu zasady zaufania wskutek nieuwzględnienia zapisów decyzji WZ w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że wobec uzgodnienia decyzji WZ przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej idące ograniczenia w zabudowie wymagały szczególnych badań czy analiz. Na skargę na potrzeby sporządzania planu miejscowego wykonano dokument pt.: "Wytyczne konserwatorskie na potrzeby MPZP obszaru "PIASEK" w Krakowie" - opracowanie dr Zbigniew Beiersdorf, Kraków 2019. Z tego dokumentu wynika m. in. potrzeba zachowania nieruchomości bez znaczących zmian. W odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] stwierdzono: • Typ zabudowy: architektura mieszkaniowa • Obiekt: kamienica II p • Historia, styl, autor zbudowana 1893 (historyzm) , proj. arch. S. E. • Zagospodarowanie działki: kamienica w linii pierzei, z parą oficyn bocznych i ogrodem na zapleczu . • Status prawny zabytkowy: Rejestr Zabytków [...], wpis [...] • Własność: prywatna • Dokumentacja: karta w archiwum WKZ Kraków • Wnioski konserwatorskie: utrzymanie stanu zagospodarowania działki i istniejącej zabudowy. Tego rodzaju opracowanie i wskazania wraz z dokonanymi w trakcie procedury planistycznej uzgodnieniami konserwatorskimi należy uznać za wystarczająco uzasadniające wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia. Wbrew stanowisku skarżącego brak było potrzeby prowadzenia bardziej szczegółowych badań czy analiz. Wreszcie – na co zwraca się uwagę w odpowiedzi na skargę – na 49 obiektów wpisanych do rejestru zabytków w planie miejscowym, dopuszczono nadbudowę budynku frontowego tylko dla dwóch nieruchomości: [...] oraz [...]. Dla żadnego obiektu rejestrowego nie dopuszczono nadbudowy oficyn, rozbudowy, czy realizacji owego obiektu w podwórku. Można więc stwierdzić, że strona skarżąca ma i tak większe możliwości inwestycyjne niż pozostali właściciele obiektów zabytkowych. Strona skarżąca zarzuca "pewną niekonsekwencję MPZP Piasek" podkreślając, że uchwała dopuszcza strefę uzupełnienia zabudowy na terenie niezabudowanym nieruchomości pod adresem ul. [...] ([...] - zabytkowego kwartału znajdującego się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej skargą. Odpowiadając na ten zarzut trzeba się zgodzić ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż porównanie tych dwóch nieruchomości (ul. [...] [...]) mimo położenia w bliskim sąsiedztwie jest nieadekwatne z uwagi na poważne różnice w statusie i sposobie zagospodarowania tych dwóch działek. Przede wszystkim budynek pod adresem [...] jest wpisany do rejestru zabytków, a budynek pod adresem [...] [...] jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto oficyny przy [...] mają wysokość 14 m (3 kondygnacje), a oficyna przy [...] [...] ma 1 kondygnację i wyznaczona strefa uzupełnienia zabudowy pozwala na jej nadbudowę do 13 m, tj. w nawiązaniu do wysokości sąsiednich budynków oficynowych. Dodatkowo rozbudowa w podwórku [...] odbyłaby się kosztem istniejącej zieleni, a inwestycja przy [...] [...] nie łączy się z utratą powierzchni biologicznie czynnej. Wreszcie budynek frontowy [...] można nadbudować poprzez podniesienie kalenicy, a budynek frontowy [...] [...] objęty jest pełną ochroną. Sąd nie podziela też poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą, że stopień uciążliwości wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do celu, którego realizacji ograniczenia te mają służyć. Uwzględniając wszystkie opisane wyżej uwarunkowania Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia i dlatego oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.