II SAB/Sz 93/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę . Wnioskiem z 6 lutego 2025 r., Gmina Miasto Szczecin, dalej jako "skarżąca", zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Szczecinie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego obejmującego usługę wodną polegającą na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych pochodzących z rejonu ul. [...] (działka nr [...] obręb 1108) w S., wylotem oznaczonym jako W-7 w Elektrowni S.. Wezwaniem z 11 lutego 2025 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym do: 1. poprawnego wskazania wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie, 2. jednoznacznego określenia i sprecyzowania żądania we wniosku, tj. wskazania odbiornika odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, podania za pomocą numeru działki i nazwy obrębu ewidencyjnego miejsca, w którym realizowana będzie usługa wodna, podania lokalizacji wylotu W-7 za pomocą informacji o nazwie obrębu ewidencyjnego wraz z numerem działki oraz współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia PL-ETRF2000, 3. wskazania we wniosku pełnomocnika uprawnionego do reprezentowania Wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie (jego imienia, nazwiska i adresu do korespondencji), 4. przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii dokumentu pełnomocnictwa, zgodnie z art. 33 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, 5. przedłożenia operatu wodnoprawnego spełniającego wymagania określone w art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), z oznaczeniem daty jego wykonania w formie opisowej i graficznej, a także na informatycznych nośnikach danych jako dokument tekstowy, a cześć graficzną operatu w postaci plików typu rastrowego (PDF) lub plików w formacie wektorowych danych przestrzennych odwzorowanych w jednym z obowiązujących układów współrzędnych geodezyjnych, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy Prawo wodne, 6. przedłożenia opisu prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającego określeń specjalistycznych, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy Prawo wodne, 7. przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz - w przypadku przedsięwzięć dla których wydano decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy Prawo wodne, 8. przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy Prawo wodne, 9. przedłożenia w oryginale lub urzędowo poświadczonej kopii wypisu z rejestru gruntów lub uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy Prawo wodne. - w terminie 7 dni od daty doręczenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało skarżącej doręczone w dniu 11 lutego 2025 r. Pismami z 18 lutego 2025 r., skarżąca częściowo uzupełniła wniosek i złożyła wyjaśnienia w sprawie oraz część wymaganych dokumentów. Jednocześnie skarżąca, wskazując, że sporządzenie operatu wodnoprawnego zostało zlecone i brak w tym zakresie zostanie uzupełniony niezwłocznie po jego otrzymaniu od wykonawcy, wniosła o zawieszenie postępowania na jej wniosek. Postanowieniem z 20 lutego 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony. Organ ten uznał, że skoro wniosek skarżącej zawierał braki formalne, to nie mógł on wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania. Jego zdaniem zawieszeniu może ulec jedynie skutecznie wszczęte postępowanie. Jednocześnie pismem z tej samej daty (20 lutego 2025 r.) organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania argumentując, że nie uzupełniła ona wniosku w terminie wskazanym w wezwaniu. Podkreślił, że zakres wezwania (formalny oraz merytoryczny) został wyznaczony w oparciu o treść wymagań określony zarówno dla złożonego wniosku, jak i operatu wodnoprawnego, przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.). Organ dostrzegł, iż skarżąca załączyła część wymaganych dokumentów oraz uiściła opłatę za wydanie pozwolenia, zauważył jednak, że nie przedłożyła operatu wodnoprawnego, który był wymagany. Organ wskazał, że skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, jednak jej wniosek nie został uwzględniony. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz ponaglenie na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie PGWWP, a następnie wystąpiła ze skargą na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze domagała się: 1. zobowiązania Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności do rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, uchylenia postanowienia z dnia 20 lutego 2025 r. i zawieszenia postępowania na wniosek strony, 2. stwierdzenia bezczynności w przedmiotowej sprawie z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia na rzecz Gminy Miasto Szczecin od Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 63 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest zatem dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Dalej skarżąca wywiodła, że zgodnie z art. 98 §1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, wniosek o zawieszenie postępowania na wniosek strony może zostać złożony również w przypadku braków formalnych wniosku. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. dotyczącym wykładni przepisów art. 98 k.p.a. sąd wskazał, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2015/18). Wyrok ten potwierdza, że instytucję zawieszenia można zastosować w związku z brakami formalnymi wniosku oraz, że dalszy bieg postępowania zależy wyłącznie od woli strony, która zgodnie z przepisami powinna w odpowiednim czasie (maksymalnie 3 lata) stosowny wniosek o podjęcie postępowania złożyć. Dodatkowo skarżąca wskazała, że gdy przesłanki, o których mowa w art. 98 §1 k.p.a. zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie. Organ nie jest bowiem uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne, a zatem, jeżeli brak sprzeciwu innych stron i zawieszenie postępowania w ocenie organu nie zagraża interesowi społecznemu, to odmowa zawieszenia postępowania na żądanie strony musiałaby być uznana za przejaw bezinteresownej szykany ze strony organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a ustanowienie wymienionych w tym przepisie przesłanek byłoby najoczywiściej zbędne. W tym sensie określenie zawieszenia postępowania na żądanie strony mianem zawieszenia fakultatywnego jako podkreślającego uznaniowość organu w tym zakresie nie wydaje się najwłaściwsze. Organ będzie natomiast zobowiązany odmówić zawieszenia postępowania, gdy sprzeciwi się temu chociażby jedna ze stron albo gdy zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2025). W świetle powyższych rozważań, zdaniem skarżącej, postępowanie zostało wszczęte z dniem doręczenia wniosku organowi, który nie miał podstaw do odmowy zawieszenia postępowania. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż wniosek ten obarczony był brakami formalnymi, albowiem wezwanie do uzupełnienia braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, skarżąca - jako wnioskodawca miała pełne prawo złożyć wniosek o zawieszenie postępowania na wniosek strony jeszcze przed uzupełnieniem jego braków formalnych, co potwierdza przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych. Tym samym, postanowienie z dnia 20 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 98 §1 k.p.a. w zw. z art. 61 §1 i §3 k.p.a. i winno zostać uchylone, a postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zawieszone na podstawie art. 98 §1 k.p.a. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, iż w postanowieniu z dnia 20 lutego 2025 r. została błędnie pouczona o możliwości jego zaskarżenia do Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumentację (z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych), na poparcie tezy, iż odmowa zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej była zasadna. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżąca nie uzupełniła wniosku w terminie, co stało się podstawą pozostawienia go bez rozpoznania. Sprawa, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", została skierowania do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie art. 407 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2025 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960 – j.t.), dalej jako "p.w.", pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Stosownie do art. 407 ust. 2 przywołanej ustawy do wniosku dołącza się: 1) operat wodnoprawny, spełniający wymagania określone w art. 409, z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych; 2) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagana; 2a) w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane; 4) ocenę wodnoprawną, jeżeli jest wymagana; 5) wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) potwierdzenie skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli jest wymagane. 2a. Przepisu ust. 2 pkt 3 nie stosuje się do inwestycji strategicznych, o których mowa w art. 59a ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu, z przywołanego przepisu wynika wprost jakie załączniki powinny zostać do wniosku dołączone, a na pierwszym miejscu wśród wymaganych dokumentów został wymieniony operat wodnoprawny spełniający wymagania, o których mowa w art. 409 p.w. Jak wynika z akt postępowania wniosek złożony przez skarżącą zawierał szereg braków, wskazanych w wezwaniu z 11 lutego 2025 r., przy czym należy zauważyć, że były to braki tego rodzaju, że uniemożliwiały nadanie biegu podaniu skarżącej, bowiem dotyczyły dokumentów, których dołączenie do wniosku było obligatoryjne i wynikało z przepisów ustawy Prawo wodne. Braki te odnosiły się również do wadliwego oznaczenia wnioskodawcy, czy udzielonego pełnomocnictwa, co z kolei stanowi uchybienie przepisom k.p.a. dotyczącym oznaczenia wnoszącego podanie i udzielenia pełnomocnictwa. W takiej sytuacji organ trafnie uznał, że zastosowanie znajduje art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosowne wezwanie zostało do skarżącej (pismo z 11 lutego 2025 r.), wystosowane i braki zostały przy kolejnych pismach z 18 lutego 2025 r. uzupełnione, za wyjątkiem operatu wodnoprawnego. Jak wynika z art. 407 ust. 2 p.w., operat wodnoprawny, spełniający wymagania, o których mowa w art. 409 jest kluczowym dokumentem, dla ubiegania się o pozwolenia wodnoprawne. Pozwala on bowiem na dokonanie wiarygodnej oceny celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód, a także wszystkich elementów, które w operacie obligatoryjnie muszą się znaleźć. Skarżąca dokumentu tego nie przedłożyła, bowiem jak wynika z jej wyjaśnień go nie posiada, dopiero zleciła jego wykonanie. Zasadnie zatem organ uznał, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku w terminie, co stanowiło podstawę pozostawienia go bez rozpoznania. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącą argumentacja odnosząca się do odmowy zawieszenia postępowania przez organ – na jej wniosek. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania na wniosek ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "może zawiesić". Oznacza to, że złożenie wniosku o zawieszenie postępowania podlega ocenie organu, który może, ale nie musi postępowania zawiesić. W treści cytowanego przepisu przewidziano, że zawieszeniu postępowania na wniosek strony nie mogą się sprzeciwiać inne strony postępowania oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpatrywanej sprawie o zawieszenie postępowania wystąpiła wnioskodawczyni, a innych stron postępowania na tym etapie nie ma. Ocenie organu podlegało zatem to, czy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. W zakres tej oceny wchodzi, zdaniem Sądu, również i to, jaki wpływ ma zawieszenie postępowania na bieg terminów procesowych. Nie może bowiem strona ubiegać się o zawieszenie postępowania w celu wydłużenia terminów procesowych. Istotą postępowania administracyjnego jest szybkie i sprawne załatwianie spraw. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zasada szybkości została powiązana z terminami załatwienia spraw, o których mowa w art. 35 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie ma obowiązek terminów tych przestrzegać, w przeciwnym razie naraża się na zarzut przewlekłości bądź bezczynności postępowania. W świetle powyższych rozważań zawieszenie postępowania nie może i nie powinno być środkiem do przedłużania terminów procesowych. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2620/24, iż zawieszenie postępowania jest objęte uznaniem administracyjnym, bowiem przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. W sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku, konsekwencją jego nieusunięcia jest pozostawienie podania bez rozpoznania. W tych okolicznościach odmowa zawieszenia postępowania nie mogła mieć wpływu na ocenę zasadności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Bez wątpienia bowiem wniosek ten był dotknięty brakiem formalnym, który nie został w terminie uzupełniony. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje podnoszone w skardze wadliwe uzasadnienie i pouczenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro zatem organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, to nie pozostaje bezczynny. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.