I SA/Wa 2015/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], w byłym województwie [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z niezłożeniem w ustawowym terminie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1989 r. [...] wystąpili do Urzędu Miejskiego w [...] o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej we wsi [...]. Pismem z dnia [...] października 2008 r. [...] (jako następca prawny [...]) ponowiła wniosek w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wezwał [...] do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, po czym pismem z dnia [...] października 2014 r. ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o niezbędne w sprawie dokumenty, pouczając o treści art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1257, ze zm.), zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, przy czym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2). Minister wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. na wniosek [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. [...] wystąpiła z wnioskiem o podjęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do przedmiotowej rekompensaty. Po czym, w związku ze śmiercią [...] przedłożyła na wezwanie organu akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., z którego wynika, że [...] nabyła spadek w całości. Na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 kpa, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. umorzył przedmiotowe postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy przywołał treść art. 98 § 1 i § 2 kpa. Wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12) moment początkowy biegu terminu trzyletniego wyznacza data zawieszenia postępowania (ściślej data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na żądanie stron). Wobec tego w przedmiotowej sprawie początkiem biegu omawianego terminu jest dzień 17 listopada 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Minister podkreślił, że strona została prawidłowo pouczona zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie strona nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 kpa. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął zatem dnia 17 listopada 2017 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez w/w decyzję przepisów postępowania, czyli art. 7 kpa oraz art. 9 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o podjęcie postępowania w sprawie z jednoczesnym pominięciem trudnej sytuacji życiowej obywatela i nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy nieuzasadniona jest nadrzędna doniosłość art. 98 § 2 kpa nad naczelnymi zasadami administracyjnymi, czym rażąco został naruszony interes skarżącej oraz art. 98 § 2 w związku z art. 58 § 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że termin w nim wskazany jest terminem materialnym, w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu, podczas gdy termin ten jest terminem procesowym i dopuszczalne jest jego przywrócenie, o co strona wniosła wraz z wnioskiem o podjęcie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ II instancji nie odniósł się do złożonego przez skarżącą wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Podkreśliła, że w związku z brakiem wiedzy prawniczej oraz za namową urzędników prowadzących postępowanie złożyła wniosek o jego zawieszenie, w związku z tym w sposób niezamierzony działała na swoją niekorzyść. Ponadto wskazała, że po zgromadzeniu wymaganych dokumentów została ustnie pouczona przez pracownika urzędu, iż wskazane dokumenty należy złożyć do końca listopada 2017 r. Skarżąca zwróciła również uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną i rodzinną. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz uchylenie decyzji I instancji i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. zawiesił na wniosek skarżącej przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to zostało stronie doręczone 24 listopada 2014 r. Okolicznością niesporną jest fakt, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie przedmiotowego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia. Podkreślić przy tym należy, że z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 kpa i o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy, organ przed upływem terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania informował skarżąca o treści art. 98 § 2 kpa. Oznacza to, że skarżąca miała świadomość skutków prawnych płynących z treści art. 98 § 2 kpa. Niesporny jest także w sprawie fakt, że dnia 17 listopada 2017 r. upłynął trzyletni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie i do tego dnia skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się o to do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 kpa przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy brak jest co prawda takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 kpa nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01). Wobec upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w okresie zawieszenia postępowania, jak i po upływie trzyletniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy potwierdzenia istnienia tego prawa. Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd przychyla się do powszechnego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, że termin określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. W związku z powyższym powoływane przez skarżącą okoliczności, dotyczące przyczyn uchybienia terminu oraz przyczyn niezłożenia w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 56/13; pub. na stronie www.nsa.gov.pl). Sąd, zdając sobie sprawę z rozbieżności w doktrynie dotyczących sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania, jeżeli bezskutecznie upłynął trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie, przychyla się do poglądu, że konieczne i właściwe jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego przez organ. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa, także w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę, a rozpatrywany przepis art. 98 § 2 kpa nie zawiera szczególnej regulacji w tym zakresie, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 kpa formy zakończenia postępowania administracyjnego. Podsumowując, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania. Stosownie do treści art. 98 § 2 kpa, brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14, 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15, 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w formie decyzji. W tej sytuacji nie można organom orzekającym zarzucić naruszenia prawa, ponieważ organy, mając na uwadze skutki prawne wynikające z art. 98 § 2 kpa, po upływie terminu 3 lat prawidłowo zastosowały w rozpatrywanej sprawie art. 105 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, w takim przypadku właściwą formą zakończenia postępowania było umorzenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na art. 105 § 1 kpa, co też Wojewoda [...] uczynił. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że na negatywny dla strony skutek upływu terminu 3 lat nie miały wpływu powody niezłożenia w terminie wniosku o podjęcie postępowania. Wskazane przez [...] powody niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania z powodu nieznajomości prawa, jak również jej trudna sytuacja zdrowotna i rodzinna nie mogły prowadzić do uwzględnienia odwołania czy też niniejszej skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.