II SA/Op 83/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Nysie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 10 stycznia 2005 r., nr PN.III. – AS – 0911 -1 – 6/2005 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości gminnej oddala skargę. W dniu 6 grudnia 2004 r. Rada Miejska w Nysie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art.37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr XXX/527/04 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. Rada Miejska w § 1 pkt 1 tej uchwały wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 10 lat, na rzecz J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A – [...] ul. [...], nieruchomości gminnej położonej w Nysie obręb Śródmieście, stanowiącej teren zabudowany pawilonem handlowym, oznaczony jako działka nr 13/3 km. 25, o powierzchni 0,0104 ha. W pkt 2 uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia 10 letniej umowy dzierżawy. W § 2 postanowiono, iż uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w Nysie. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy (§ 3), stanowiąc jednocześnie, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 4). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Opolski stwierdził nieważność uchwały, z dnia 10 stycznia 2005 r., PN.III-AS-0911 -l - 6 /2005, na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1591 z późn. zm.) z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie, badana uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazany przez Radę Miejską art. 37 ust. 4 , dodany przez art. l pkt 23 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), obowiązujący od dnia 22 września 2004 r. stanowi bowiem, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata stosuje się odpowiednio przepisy ust. l art. 37, a właściwe organy samorządu terytorialnego mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania tych umów. Zgodnie z art. 37 ust. l ustawy o gospodarce, nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane i oddawane w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady oraz prawne formy zbycia nieruchomości w trybie, bezprzetargowym zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 pkt 1-10 oraz w ust. 3 ustawy. Tymczasem żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanka w stosunku do J. J., nie zachodzi. Nie ma również miejsca żadna z okoliczności, dopuszczających zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wymieniona w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mocą tego przepisu rada gminy, powiatu, sejmik, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, są uprawnione do odstąpienia od bezprzetargowej formy obrotu, o ile nieruchomości są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, pod warunkiem że cele te są realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Odstępstwo, o którym mowa w tym przepisie stosuje się ponadto, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Co należy rozumieć przez cel publiczny określono art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawiera zamknięty katalog celów, których istota polega na tym, że ich realizacja służy ogółowi. Działalność gospodarcza prowadzona przez J. J. w formie A ma charakter komercyjny i nie może być traktowana jako cel publiczny. Zatem również z tych względów bezprzetargowy tryb dzierżawy nieruchomości gminnej, jest niedopuszczalny. Zdaniem organu nadzorczego Rada Miejska, odwołując się wyłącznie do zdania 2 art. 37 ust. 4 ustawy, upoważniającego odpowiedni organ do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, m.in. dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, zinterpretowała go nie tylko bez uwzględniania wcześniejszych ustępów tego artykułu, ale również z pominięciem zdania l-go ust. 4, który obliguje organ, zawierający umowy cywilno-prawne do odpowiedniego stosowania ust. 1- bezpośrednio oraz ust. 2 i 3 - pośrednio. Rada Miejska nie miała podstaw do wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy przez organ wykonawczy gminy na okres 10 lat, ponieważ żadna z przesłanek, taksatywnie wymienionych w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 nie wystąpiła w badanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Nysa wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła, naruszenie prawa, w szczególności przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). W ocenie skarżącej wykładnia prawna zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym jest nietrafna. Zdaniem skarżącej z powyższej regulacji wynika, że przy zawieraniu umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały Rada Miejska wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Skarżąca stoi na stanowisku, iż dla możliwości odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia 10 -letniej umowy dzierżawy nie jest konieczne zaistnienie okoliczności przewidzianych w ust. 2 lub ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis art. 37 ust. 4 jest samodzielną regulacją i odsyła jedynie do stosowania ust. 1 art. 37, nie wspominając natomiast o odpowiednim stosowaniu ust. 2 i 3 cyt. artykułu. Oznacza to, że zwolnienie z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata w trybie przetargu uwarunkowane jest tylko i wyłącznie zgodą odpowiedniego organu i nie jest uzależnione od spełnienia jakiegokolwiek innego warunku. Art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się tylko do sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych, przewidując przypadki, kiedy zbycie może nastąpić w trybie bezprzetargowym, a ponadto brak jest wyraźnego odesłania do odpowiedniego stosowania tych regulacji w treści art. 37 ust. 4. Przyjęcie zaś za prawidłowe takiego rozumienia przepisu art. 37 ust. 4, jakie prezentuje Wojewoda, oznaczałoby, że wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat nieruchomości gminnej mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdy wydzierżawienie następuje w drodze zamian lub darowizn- (art. 37 ust. 2 pkt 4), czy też na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 5). Tym bardziej niezrozumiałe dla skarżącej byłoby stosowanie przy oddawaniu nieruchomości gminnych w dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata ust. 3 art. 37, zwłaszcza w zakresie jego zdania drugiego, bowiem przepis ten dotyczy wyraźnie tylko jednej z form zbycia tj. sprzedaży, która może nastąpić w trybie bezprzetargowym w przypadku, gdy dokonywana jest na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość, na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Dlatego skarżąca uważa, że dokonana przez Wojewodę Opolskiego wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do nielogicznych wniosków. Dodatkowo zauważa, że przewidziane w tym przepisie odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata ma charakter uznaniowy, nie może być jednocześnie uwarunkowane ustawowymi zwolnieniami z trybu przetargowego przewidzianymi w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też uznaniowymi, ale w ograniczonym przedmiotowo i podmiotowo zakresie zwolnieniami określonymi w art. 37 ust. 3 w/w ustawy. Skarżąca nie zgadza się również z wywodami organu nadzoru dotyczącymi stosowania art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. pogląd Wojewody Opolskiego jest chybiony, bowiem ograniczałby krąg osób, którzy posiadają co najmniej 10-letnią umowę dzierżawy nieruchomości gminnej i wznieśli na niej, na podstawie zezwolenia na budowę, określoną budowlę tylko do podmiotów, których dzierżawione nieruchomości przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Tymczasem ratio legis tego przepisu jest umożliwienie sprzedaży nieruchomości gminnej bez trybu przetargu długoletnim dzierżawcom, którzy legalnie tę nieruchomość zabudowali, niezależnie od tego, czy dzierżawcy ci realizują czy nie cele publiczne i bez względu na rodzaj dokonanej zabudowy, z jedynym zastrzeżeniem, że sprzedaż taka wyłączona byłaby w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki (art. 37 ust. 3 zdanie ostatnie). Także jednak i w tym wypadku zastosowanie bezprzetargowej formy sprzedaży pozostawione jest uznaniu Rady Miejskiej. Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest samodzielną regulacją, albowiem nie odwoływałby się w zdaniu 1-szym do odpowiedniego stosowania ust. 1, poprzez odesłanie do ust. l, zawierającego zapis: "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3", zdaniem Wojewody, do ust. 4 art. 37 należy stosować również ust. 2 i 3. Oznacza to, że bezprzetargowy tryb zawierania umów, określonych w ust. 4 jest dopuszczalny pod warunkiem, że zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 2 lub 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero w takiej sytuacji rada może podjąć uchwalę o odstąpieniu od trybu bezprzetargówego na zbycie nieruchomości. Według organu nadzoru, nadal aktualne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10.09.2002 r. II SA/Lu 905/02 OSS 2003/3/7 l, w którym NSA stwierdził, że zasadą wyrażoną w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, że sprzedaż nieruchomości gruntowej stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego a także oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu. W świetle powyższej konstatacji NSA, stanowisko Wojewody jest zgodnie z prawem, bowiem ustawodawca wprowadzając ust. 4 do art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerzył tylko zakres bezprzetargowego obrotu nieruchomościami o umowy najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga została wniesiona do sądu po dniu 1 stycznia 2004 r., a wiec po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269- zwaną dalej p.s.a). Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Tak przeprowadzona kontrola w oparciu o art. 1 p.s.a wykazała, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 10 stycznia 2005 r., nr PN.III-AS-0911-1-6/2005, który działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 6 grudnia 2004 r., Nr XXX/527/04 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w wyniku przyjęcia przez organ nadzoru, iż powyższa uchwała wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), w ocenie tut. Sądu stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Tematyka odnosząca się do zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 – zwaną dalej ustawą), w której to, w przepisach działu II zawarte zostały szczególne unormowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami będących własnością tych podmiotów. Celem ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, a nie poszczególnym jednostkom. Z art. 37 ust 1 ustawy wynika, bowiem zasada przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, która została ograniczona tylko do przypadków enumeratywnie wymienionymi w ust. 2 i 3 tegoż artykułu. Ta podstawowa zasada znajduje potwierdzenie, jak słusznie wskazuje organ nadzoru, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.09.2002 r., sygn. akt II SA/Lu 905/02 (por OSS 2003/3/71), W niniejszej sprawie Rada Miejska w Nysie w § 1 przedmiotowej uchwały wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 10 lat, na rzecz J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A - [...] ul. [...], nieruchomości gminnej położonej w Nysie obręb Śródmieście, stanowiącej teren zabudowany pawilonem handlowym, oznaczony jako działka nr 13/3 km. 25, o powierzchni 0,0104 ha. Podstawę prawną do działania Rady Miejskiej w Nysie stanowił art. 37 ust. 4 ustawy. Art. 37 ust. 4 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W świetle skargi Rady Miejskiej w Nysie zapis ten należy interpretować w ten sposób, że zwolnienie z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata w trybie przetargu uwarunkowane jest tylko i wyłącznie zgodą odpowiedniego organu i nie jest uzależnione od spełnienia jakiegokolwiek innego warunku wynikającego z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Zważyć trzeba, że w procesie stosowania prawa niejednokrotnie powstają wątpliwości co do sensu normy prawnej. W celu przezwyciężenia tych wątpliwości organ stosujący prawo posługuje się wykładnią. Interpretacja zastosowanego w uchwale przez Radę Miejską w Nysie art.37 ust. 4 ustawy jest nietrafna. Zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu, m.in. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy, a w tej sprawie Rada Miejska w Nysie, wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Dla odstąpienia jednak od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest odpowiednie stosownie ust. 1 ustawy. Przepis ust. 4 art. 37 ustawy nakazuje bowiem odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 2 i 3 do wskazanych w nim umów. Odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy. Innymi słowy, stosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Ustęp 1 art. 37 ustawy brzmi, iż "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu." Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy, które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym, tak jak uważa skarżąca, jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. Zastosowane odesłanie w komentowanym przepisie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy. Wskazać także należy, biorąc pod uwagę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a ), iż omówiona uchwała Rady Miejskiej w Nysie w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej określała nie tylko przedmiot dzierżawy, ale także podmiot – osobę, z którą ma zostać zawarta umowa dzierżawy. W istocie zatem podjęty został przez Radę Miasta w Nysie indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany na wywołanie konkretnie, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, które posiada wobec adresata moc obowiązującą i których wykonania mógłby on dochodzić. Natomiast oddanie nieruchomości w dzierżawę następuje, na podstawie i na warunkach określonych w zawartej umowie cywilnej. Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270) orzeczono jak w sentencji.