II SA/Lu 735/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz - sprawozdawca, Protokolant Referent- Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu 735 /05 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz.. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza P. od decyzji Starosty z dnia [...] orzekającej zwrot na rzecz K. J., nieruchomości o powierzchni 81 m² oznaczonej nr 2061/3 położonej w P. przy ul. B. J., uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz K.J. nieruchomości o powierzchni 81 m² oznaczonej nr 2061/3 położonej w P. przy ul. B.J.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Starosta decyzją z dnia [...]zwrócił na rzecz byłej właścicielki K.J. nieruchomość oznaczoną nr 2061/3 o powierzchni 81 m², położoną w P. przy ul. B.J.. Jak wskazano, decyzję swoją uzasadnił tym, iż zachodzą przesłanki do dokonania zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisu art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Burmistrz P. podnosząc, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpatrując wniesione odwołanie oraz odnosząc się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ II instancji podniósł, iż w wyniku postępowania parcelacyjnego, podstawą którego była uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 122/620/73 podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z późniejszymi zmianami), na rzecz Skarbu Państwa przejęto grunt o powierzchni 780 m², oznaczony jako działka nr 717/3. Odszkodowanie za przejęty grunt zostało ustalone decyzją Prezydium PRN w L. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] na rzecz K. J.. Wskazano przy tym, iż parcelacją objęta została powierzchnia 1 ha 44 a 81 m², w tym także działka nr 713/3. W wyniku podziału, grunt ten został podzielony na 14 działek budowlanych i dwie drogi (o aktualnych numerach 2061 i 2072) przeznaczone do obsługi nowoutworzonych działek. O zwrot działki, oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej dołączonej do akt sprawy, a wykonanej przez uprawnionego geodetę i zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ś. z dnia [...] pod nr [...] o powierzchni 81 m², wchodzącej w skład działki oznaczonej nr 2063 wydzielonej pod urządzenie drogi, wystąpiła K. J. podnosząc, iż przedmiotowy grunt nie został zagospodarowany przez okres trzydziestu lat i jest wykorzystywany rolniczo. W tym względzie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż przedmiotowa sprawa była już wcześniej przedmiotem rozpatrywania przez organ odwoławczy oraz przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 186/04 uchylił decyzje obydwu instancji. W związku z tym Starosta ponownie rozstrzygając w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż działka nr 2063/01 nie została zagospodarowana pod ulicę osiedlową. Stwierdził także, że działka ta jest użytkowana przez inną osobę niż wnioskodawczyni, nieposiadającą tytułu prawnego do tej działki. Na działce tej są składowane maszyny rolnicze i narzędzia. Wobec tego organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wynikające z przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co świadczy o tym, iż żądanie zwrotu tej działki jest uzasadnione. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organ II instancji wskazał, iż z dniem 22 września 2004 r. doszło do nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano w związku z tym, organ I instancji orzekając o zwrocie działki nr 2063/1 o powierzchni 81 m² na rzecz byłej właścicielki nie uwzględnił nowej treści przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zwrotowi podlega część nieruchomości, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu zgłoszenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo, gdy przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W tym względzie podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem działka 2063/1 o powierzchni 81 m² jest częścią dawnej działki 717/3, powstałej w wyniku podziału pod budownictwo jednorodzinne na podstawie uchwały z dnia 27 czerwca 1973 r. i stanowi część projektowanej drogi gminnej, która ma zabezpieczyć dojazd do działek rolniczych oraz dojazd do cmentarza żydowskiego. Wskazano przy tym, iż zgodnie z opinią Urzędu Miasta w P. wydaną na podstawie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielona działka nr 2603/1 w całości przeznaczona jest pod drogę i nie może być samodzielnie zagospodarowana przez wnioskodawczynię. Wskazano również, iż wnioskodawczyni nie jest właścicielką, ani posiadaczką żadnej nieruchomości sąsiedniej. Podniesiono także, iż z akt sprawy wynika, iż droga ta obecnie jest nieprzejezdna, ponieważ pełnomocnik wnioskodawczyni bezprawnie usytuował na niej garaż oraz składuje na niej maszyny i urządzenia rolnicze, przez co uniemożliwił otwarcie przejazdu. Wobec tego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ Ii instancji podniósł, iż w świetle przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni, a to dlatego, że nie są spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie. Od tej decyzji K.J. wniosła skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucała, iż wydana ona została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych wyrażonych na gruncie przepisów art. 7, 77 i 80, a także 81 w związku z art. 10 kpa, co nastąpiło poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr 2063/1 ewentualnie na innej części wywłaszczonej nieruchomości i tym samym wydania rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności, co do których strona pozbawiona została możliwości wypowiedzenia się, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 137 ust. 2 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i w efekcie zastosowanie go w sprawie mimo, że stan faktyczny i prawny sprawy nie wypełnia przesłanek określonych tym przepisem. Uzasadniając swoje stanowiska, skarżąca przywołując treść przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosiła, iż nie może mieć on zastosowania w sprawie niniejszej. Jak wywodziła, odwołując się do art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, przesłanką jego zastosowania jest zrealizowanie celu wywłaszczenia na części działki. W tym kontekście, skarżąca argumentowała, iż organ powinien wykazać, że na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia. Tymczasem, jak wskazywała w uzasadnieniu skargi, organ kwestię tę całkowicie pominął i nie tylko nie udowodnił zrealizowania celu wywłaszczenia na części działki, ale nawet nie powołał się na częściową realizację celu na przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, iż organ całkowicie wadliwie zinterpretował przywoływany przepis ustawy. Skarżąca podnosiła również, iż błędem jest stosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznego i prawnego stanu sprawy. Wywodziła, iż Starosta ustalił, iż działka nr 2063/1 nie została zagospodarowana pod ulicę osiedlową, a bezspornie od wywłaszczenia upłynęło 10 lat. Skoro nie przedstawiono żadnego dowodu na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia (drogi) to brak było podstaw do rozstrzygania w sprawie na podstawie przywoływanego przepisu. Tym samym, zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 oraz art. 81 w związku z art. 10 kpa, jak również z naruszeniem przepisu art. 107 kpa, w zakresie dotyczącym uzasadnienia, jako integralnej części decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu kwestionując słuszność zarzutów skarżącej, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Kontrola zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, nie może oczywiście pomijać przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego świetle Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. Prawem a także obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skarżącej K.J. są trafne i przekonujące. Tym samym, gdy skonfrontować je z wnioskami wypływającymi z lektury i analizy akt sprawy okazuje się, że zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody jako rzeczywiście wadliwa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Według Sądu, w sprawie będącej przedmiotem orzekania organu II instancji, na etapie postępowania odwoławczego uchybiono przepisom postępowania, co nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, jak również przepisom prawa materialnego. W przekonaniu Sądu, niezależnie od ze wszech miar słusznych zarzutów skargi, zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody narusza w konsekwencji również przepis art. 15 w związku z art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Z jego istoty wynika bowiem prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej przez dwa organy administracji publicznej (art. 15 kpa), sposoby zaś jej rozstrzygnięcia, determinowane okolicznościami sprawy wskazuje przepis art. 138 kpa. W tym kontekście, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż skoro zasadą w toku postępowania odwoławczego jest orzekanie, co do istoty sprawy – uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają bowiem charakter wyjątkowy – to rozstrzygnięcie merytoryczne ustalające konsekwencje stosowania normy prawa materialnego wobec adresata decyzji może być uznane za prawidłowe, tylko i wyłącznie o tyle, o ile czyni zadość przepisom obowiązującego prawa. W tym względzie, wskazać zwłaszcza należy na przepisy: art. 6 kpa – zasada legalizmu – art. 7 kpa – zasady prawdy obiektywnej i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – art. 75 kpa – w zakresie, w jakim odnosi się on do źródeł dowodowych - art. 77 kpa – zasada wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego – art. 80 kpa – zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Uchybienie w toku toczącego się postępowania wskazanym wyżej przepisom musi skutkować stwierdzeniem, że decyzja wydana z ich naruszeniem jest wadliwa i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W przekonaniu Sądu, ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem – w tym względzie z wyżej przywołanymi podstawowymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - i wnioski z niej wypływające jednoznacznie świadczą o tym, iż organ II instancji przepisom tym uchybił. Lektura akt sprawy nie daje bowiem żadnych podstaw do przyjęcie, że w sprawie będącej przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewodę przepisy te były stosowane. Organ II instancji, wskazując jako kompetencyjną podstawę swojego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł, co do istoty sprawy odmawiając zwrotu na rzecz K. J. nieruchomości oznaczonej nr 2063/1 położonej w P. Przy tego rodzaju rozstrzygnięciu, tym bardziej zasadnie należałoby oczekiwać tego, iżby, zważywszy właśnie na orzekanie (odmienne), co do istoty sprawy, organ administracji publicznej II instancji sprosta szczególnym wymogom standardu postępowania odwoławczego. Należałoby bowiem zasadnie oczekiwać, że organ odwoławczy orzekając, co do istoty sprawy, swojemu rozstrzygnięciu da wyraz nie dość, że w osnowie decyzji, to również w jej uzasadnieniu tak faktycznym, jak i prawnym. Uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy, jakkolwiek nie musi oznaczać, że organ odwoławczy w całości kwestionuje ustalenia i wyrażone w uzasadnieniu uchylonej decyzji poglądy organu I instancji – w przedmiotowej sprawie nastąpiło kompleksowe zakwestionowanie stanowiska Starosty– to jednak zobowiązany jest on odnieść się do nich, nie tyle w rozstrzygnięciu swojej decyzji, co właśnie w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 335/97). Według Sądu, tak się jednak nie stało, a o zasadności tego stanowiska przekonuje lektura akt sprawy, w tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Okazuje się bowiem, że organ II instancji w istocie rzeczy nie dość, że nie przeprowadził postępowania dowodowego, w zakresie i w sposób, w jakim determinowane jest ono przepisami art. 7, 75, 77 i 80 kpa, to ograniczając się li tylko do dowodów i zarzutów przedstawionych przez stronę odwołującą się, z pominięciem konieczności skonfrontowania ich z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, tym samym z pominięciem materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed Starostą, "dokonał swoich ustaleń" i orzekł, co do istoty sprawy. W przekonaniu Sądu, gdy zważyć na wyżej już przywołane okoliczności sprawy, ich ocenę i wnioski z niej wypływające, ustalenia te, jako poczynione z naruszeniem wyżej przywołanych przepisów kpa, uznać należy jednak za dowolne. Skutkuje to również uznaniem, iż wydane w II instancji rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Za dowolne bowiem uznać należy takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności tych ustaleń niweczą, dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sposób czyniący zadość również dyspozycji przepisu art. 7 kpa wyrażającego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99). Istotne jest przy tym również i to, że jak zasadnie należy wnosić z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji w tym względzie nie sprostał również normatywnemu wzorcowi formy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja nie czyni zadość normatywnym, wyrażonym na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, warunkom merytorycznego rozstrzygania w toku postępowania odwoławczego, albowiem nie spełnia wymogów, o których mowa w przepisie art. 107 § 1 – 3 i 5 kpa. Z przywołanego przepisu oraz przepisu 104 § 1 kpa wyraźnie wynika, iż na ich gruncie doszło do jasnego i precyzyjnego określenia obligatoryjnych elementy decyzji. Wśród nich, przepis art. 107 § 1 kpa wymienia między innymi rozstrzygnięcie, zaś przepis § 3 tegoż artykułu uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Abstrahując od szczególnego rodzaju znaczenia, jakie przypisuje się uzasadnieniu decyzji, to zwłaszcza, gdy zważyć na realizowane przezeń funkcje (wykonanie prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; umożliwienie kontroli trafności decyzji; rola perswazyjna), podkreślić należy, iż zadość wyżej wskazanym warunkom czynić będzie tylko i wyłącznie decyzja, która jest wewnętrznie spójna, tj. taka, której rozstrzygnięcie koresponduje z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Wewnętrzna spójność, jest podstawowym warunkiem poprawności decyzji administracyjnej i uznania, iż rozstrzyga ona konkretną sprawę, co do jej istoty, lub w inny sposób kończący postępowanie (por. w tym względzie wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt IV SA 2171/99, wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt III SA 5191/98). W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja nie czyni zadość temu warunkowi. Rozstrzygając merytorycznie w sprawie, organ administracji publicznej zobowiązany jest do tego, iżby podejmowany przezeń akt stosowania prawa został w logiczny sposób uargumentowany i udokumentowany w treści uzasadnienia decyzji. Chodzi więc o to, aby ustalenie konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie przepisów obowiązującego prawa wyrażało się we wskazaniu właśnie tychże faktów, w tym kontekście zwłaszcza dowodów, na podstawie których zostały one ustalone, oceny tychże dowodów, z równoczesnym wskazaniem tych spośród nich, którym organ odmówił cech relewantnych dla ustalenia istnienia danej konkretnej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, następnie zaś przepisów obowiązującego prawa, które są adekwatne dla prawnej kwalifikacji i oceny tychże faktów. Warstwa treściowa uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wyżej wskazanym warunkom. Organ odwoławczy ograniczył się do kwitowania tej kwestii stwierdzeniem "Po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie należy stwierdzić ...", po czym, co jest istotne zwłaszcza w kontekście ustalenia istnienia normatywnych przesłanek oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazanych w przepisie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odwołując się tylko i wyłącznie do dowodów przedstawionych przez stronę odwołującą się i z pominięciem materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji, ograniczył się do kategorii i pojęć, cechą których jest operowanie zwrotami niedokonanymi – "działka 2063/1 stanowi część projektowanej drogi gminnej [...]", "[...] ma zabezpieczyć dojazd do działek rolniczych oraz dojazd do cmentarza żydowskiego.", "[...] działka 2063/1 w całości przeznaczona jest pod drogę [...]". W tym zwłaszcza kontekście, gdy ponownie zważyć na przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie, determinowany treścią żądania strony – wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – jak również uwzględnić przepisy obowiązującego prawa materialnego, w reżimie którego organ administracji publicznej ocenia żądanie strony – ustawa o gospodarce nieruchomościami – zwłaszcza zaś jej przepis art. 137 określający przesłanki, od spełniania których zwrot nieruchomości jest uzależniony, w sposób jaskrawy wręcz widoczny jest brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy, jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym zwraca uwagę w równie oczywisty sposób brak spójności między osnową decyzji, a jej uzasadnieniem. Orzekając merytorycznie w sprawie, organ administracji publicznej nie odwołuje się w ogóle do podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, do ustalenia których obliguje go przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim precyzuje przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z punktu widzenia normatywnej treści tego właśnie przepisu wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy faktyczne odmowy zwrotu nieruchomości nie są istotne i nie mają żadnego prawnego znaczenia. Przywołany przepis ustawy, w zakresie, w jakim je reguluje, określa je, jako przesłanki zbędności w sensie faktycznym i zbędności w sensie prawnym. W tym względzie, w kontekście już chociażby argumentów odwołujących się do kategorii i pojęć, cechą których jest operowanie zwrotami niedokonanymi, jako podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyraźnie widać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i okoliczność tę przyznaje w istocie rzeczy sam organ odwoławczy. Według Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie sposób zasadnie uznać, iżby o realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, którym było pierwotnie urządzenie drogi, świadczyć miało ustalenie sprowadzające się do konstatacji, że "działka stanowi część projektowanej drogi gminnej", że "ma zabezpieczyć dojazd do działek rolniczych oraz dojazd do cmentarza żydowskiego", że "działka w całości przeznaczona jest pod drogę". Brak jest bowiem w tym kontekście podstaw do tego, żeby uznać, iż "droga urządzona i zbudowana" zgodnie z celem wywłaszczenia na przedmiotowej działce jest równocześnie "drogą projektowaną", "mającą zapewnić dojazd", co oznacza, iż chodzi dopiero o realizację tego rodzaju inwestycji w jakiejś perspektywie czasowej, czy też, że przedmiotowa działka, w nieokreślonej perspektywie czasowej, "przeznaczona jest dopiero pod realizację drogi". Według Sądu, poza sporem jest więc, iż treść osnowy zaskarżonej decyzji nie koresponduje z jej uzasadnieniem faktycznym. Organ odwoławczy, wydając decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i orzekając odmiennie, co do istoty sprawy popadł w wewnętrzną sprzeczność, o czym jednoznacznie przekonują wyżej przywołane okoliczności. Sprzeczność ta jest konsekwencją tego, iż wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym samym wbrew jej rozstrzygnięciu, w aktach sprawy brak jest dowodu, który mógłby jednoznacznie i przekonującą świadczyć o tym, iż istotnie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skoro tak, to jak już wyżej wskazano, "ustalenia" organu administracji publicznej II instancji uznać należy za zupełnie dowolne. Według Sądu, nie sposób też podzielić trafności argumentu sprowadzającego się do wskazania, iż o fakcie realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przekonuje rozstrzygnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej mierze podnieść należy, iż ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnosi się do zagadnień i zdarzeń, równie ze swej istoty, przyszłych. W żadnym więc razie rozstrzygnięcie planistyczne, nie może przesądzić i dowodzić faktu realizacji celu wywłaszczenia, i to nawet wtedy, gdyby okazało się, że istnieje tożsamość i zbieżność między celem wywłaszczenia i ustaleniami planu (por. wyrok NSA z 27 listopada 1995 r., w sprawie sygn. akt IV SA 740/94 i wyrok NSA z 10 marca 1995 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 1239/94). Nie jest również przekonujący argument odwołujący się do stanowiska, iż o fakcie realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w postaci drogi, świadczyć ma to, iż jakkolwiek nie jest ona utwardzona, to jednak faktycznie istnieje – również w planie zagospodarowania przestrzennego – i jest potrzebna i niezbędna do obsługi przylegających do niej nieruchomości. Poza sporem jest jednak, że w aktach sprawy będącej przedmiotem orzekania Sądu, nie ma dowodu również i na tę okoliczność odwołującą się do przywołanego kryterium funkcjonalnego. W tym względzie, wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lektura akt sprawy świadczy o tym, iż mieszkańcy osiedla położonego przy ul. B.J. mają zapewniony dojazd do swoich posesji właśnie od strony tej ulicy i również tą ulicą realizowany jest od zawsze dojazd do cmentarza żydowskiego, a z drogi tej nie korzystają również właściciele pól uprawnych dojeżdżając na nie w inny sposób, niż wskazywany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również i w tym zakresie, ustalenia organu II instancji uznać należy za dowolne. Nie dość bowiem, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano na żadne dowody potwierdzające tego rodzaju okoliczność (kryterium funkcji działki), to również wykorzystując stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2218/96, uczyniono to jednak w bardzo selektywny sposób z pominięciem tej jego części, w której zaakcentowana została właśnie kwestia funkcji. Również i ona wymaga jednak konkretnego i jednoznacznego dowodu, a tego, organ II instancji jednak nie wskazuje. Tym samym również i z tego względu poddać należy w wątpliwość "ustalenie" o realizacji celu wywłaszczenia. W przekonaniu Sądu, w świetle wyżej przywołanych okoliczności, ich oceny i wniosków z niej wypływających, za zasadny uznać należy również zarzut skargi w zakresie, w jakim wskazuje on na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i tym samym błędne zastosowanie przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji bowiem, działając w warunkach wyżej wskazanych zaniechań dowodowych, tym samym przy braku podstaw faktycznych dla swojego rozstrzygnięcia, z zupełnym pominięciem pkt 1 ust. 1 art. 137 ustawy odwołał się do argumentu w postaci przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonej w pkt. 2 ust. 1 art. 137 ustawy. Nie dość, że w tym zakresie również i jej nie wykazał, to zastosował przepis, który w żadnym razie nie mógł mieć zastosowania w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście jego uzasadnienia faktycznego. Ust. 2 art. 137 ustawy odwołuje się wszak przecież w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości, nie do normatywnego pojęcia zbędności w sensie faktycznym (pkt 1 ust. 1 art. 137), lecz do pojęcia zbędności w sensie prawnym (pkt 2 ust. 1 art. 137). Słusznie więc w tym względzie skarżąca podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej II instancji, tym samym popada w kolejną sprzeczność i niekonsekwencję. Akcentując w wyżej wskazany sposób kwestię "ustaleń" świadczących o braku realizacji przesłanki zbędności w sensie faktycznym (pkt 1), ją czyni podstawową dla decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wywodząc, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i powołuje jednocześnie, jako podstawowy argument odmowy zwrotu części nieruchomości, przesłanki wskazane w ust. 2 art. 137, które jak podkreślono mogą mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku wykazania istnienia przesłanki zbędności w sensie prawnym. Ta jednak w ogóle nie była przedmiotem żadnej refleksji organu odwoławczego. Tym samy, zasadnie należy uznać, iż we wskazanym zakresie, akt stosowania prawa nastąpił z naruszeniem przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię, jak również z naruszeniem przepisu art. 6 kpa obligującego do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Niezależnie od wyżej wskazanych okoliczności, które w przekonaniu Sądu, stanowią dostatecznie istotne argumenty przekonujące o zasadności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego odwołać się należy również do innych nie mniej ważkich. Z lektury akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr 2063/1. Tymczasem zarówno w osnowie zaskarżonej decyzji, jak również w jej uzasadnieniu organ administracji publicznej operuje zupełnie innym oznaczeniem przedmiotowej działki – "2061/3". Rodzi to wątpliwości, co do tego, czy rzeczywiście przedmiot sprawy w postępowaniu odwoławczym był tożsamy z przedmiotem orzekania organu I instancji, tym bardziej, że nie doszło przecież do sprostowania zaskarżonej decyzji w trybie przepisu art. 113 § 1 kpa. W świetle wyżej poczynionych ustaleń, ich oceny i wniosków z niej wypływających, w przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż zaskarżona decyzja, jako wadliwa, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym dla wyniku sprawy, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ponownie rozstrzygając w sprawie, organ II instancji, uczyni zadość standardowi postępowania odwoławczego, uwzględniając w tej mierze konsekwencje obowiązywania tak przepisu art. 15 w związku z art. 138 kpa, jak również przepisów determinujących sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również jego cel. Postępowanie to, prowadzone w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi na gruncie przepisów art. 7, 75, 77 i 80 kpa winno więc skutkować rzeczywistym rozpatrzeniem sprawy i wydaniem w niej wewnętrznie spójnego rozstrzygnięcia adekwatnego do poczynionych w sprawie ustaleń, których podstawą winny być konkretne dowody oceniane w ich całokształcie. Rozstrzygnięcie to, zważywszy na fakt podejmowania go w postępowaniu odwoławczym winno oczywiście uwzględniać wskazane przepisem art. 138 kpa możliwe sposoby jego zakończenia. Podkreślić przy tym należy brak dowolności organu w tym względzie. Jest on bowiem determinowany poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, jak również preferencjami samego ustawodawcy wyrażanymi zwłaszcza w kontekście wskazań, co do istoty postępowania odwoławczego w administracji. Orzekając w sprawie, organ II instancji swojemu rozstrzygnięciu nada formę czyniącą zadość warunkom określonym przepisem art. 107 kpa, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia podstaw faktycznych i wskazania podstaw prawnych decyzji. W tym względzie też, uwzględniając stosownie oczywiście do poczynionych ustaleń faktycznych, jako ewentualnie możliwe sposoby zakończenia postępowania odwoławczego wskazane w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 2 kpa, organ odwoławczy w należyty sposób, adekwatnie do tych ustaleń, ustali ich konsekwencje prawne na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.