II SA/Lu 364/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz - sprawozdawca, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skarg J.Z. i Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. nakazuje ściągnąć od Rady Gminy na rzecz skarbu Państwa –Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu od którego J.Z. był zwolniony. Rada Gminy uchwałą Nr [...] podjętą w dniu [...] stycznia 2005 r. odmówiła P.Z. i J.Z. przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr [...] podjętą w dniu [...] marca 2004 r. przez Radę Gminy sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podniosła, że P.Z. i J.Z. w dniu 3 stycznia 2005 r. wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło – w ich ocenie – w podjętej Uchwale Rady Gminy z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając wniosek podnieśli, iż z treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 102/04 wynika, że uprawnienie takie im przysługuje w sytuacji odrzucenia przez Sąd złożonej przez nich skargi jako przedwczesnej, w związku z brakiem mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały przed jej publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. W ocenie Rady Gminy w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przywrócenia wnioskowanego terminu z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawców ustawowych przesłanek określonych w art. 58 pkt 1 i 3 kpa. Wnioskodawcy byli bowiem przez Radę Gminy informowani i pouczani, iż wezwanie o usunięcie naruszenia interesu prawnego mogą złożyć tylko przeciwko aktowi, który ma moc obowiązywania dopiero poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Powinni zatem dołożyć należytej staranności i skierować kolejne wezwanie już po wejściu w życie kwestionowanego przez nich aktu. W ocenie Rady nie wystąpiła też żadna nie dająca się przezwyciężyć przeszkoda, która uniemożliwiałaby im dochowanie terminu do złożenia wezwania i uzasadniałaby przywrócenie terminu. W treści wniosku brak jest argumentacji pozwalającej na przyjęcie braku winy i dochowania przez wnioskodawców należytej staranności. Rada Gminy ubocznie zauważyła, że nie podziela również podniesionej we wniosku prawnej możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu w aspekcie uregulowania art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z przepisem art. 52 § 3 i § 4 oraz art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W literaturze oraz orzecznictwie utrwalił się już pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być skierowane w każdym czasie, byle zostało dokonane przed wniesieniem skargi do sądu. Jednakże, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ocenie Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem rozstrzygnięcia. Oznacza to, że Rada Gminy została związana wykładnią przepisów prawnych i sposobem ich zastosowania zawartym w uzasadnieniu orzeczenia Sądu sygn. akt II SA/Lu 102/04 i dlatego też zobligowana była do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu i podjęcia przedmiotowej uchwały. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J.Z. i Wojewoda. J.Z. w swojej skardze domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały i przywrócenia mu terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł, że zaskarżona uchwała odmawiająca przywrócenia terminu podjęta została z naruszeniem przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności jej art. 9, a także art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucił także brak obiektywizmu w postępowaniu Wójta i Rady Gminy i niezastosowanie się przez nich do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Lu 102/04. Wojewoda we wniesionej skardze domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej bez podstawy prawnej. Podniósł, że stosownie do treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokładnego terminu do wniesienia wezwania ustawodawca nigdzie nie określił, a więc należy przyjąć, że może ono być dokonane w dowolnym czasie po ogłoszeniu aktu będącego prawem miejscowym. Skoro nie ma określonego terminu do wniesienia wezwania, to nie można mówić o jego uchybieniu, a w konsekwencji o możliwości przywrócenia terminu w trybie art. 58 kpa. W odpowiedzi na skargi Rada Gminy wniosła o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1229). Skargom nie można odmówić słuszności, gdyż zmierzają one do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, która podjęta została z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie z treści zaskarżonej uchwały wynika, że skarżący J.Z. wystąpił w dniu 3 stycznia 2005 r. do Rady Gminy z wnioskiem o przywrócenie im terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr [...] z dnia [...]marca 2004 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada Gminy po rozpatrzeniu tego wniosku podjęła uchwałę odmawiającą przywrócenia tego terminu. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wniosku skarżących z dnia 3 stycznia 2005 r. , na który powołuje się uchwała, jak również nie można stwierdzić czy skarżący wraz z wnioskiem w dniu 3 stycznia 2005 r. złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada wskazała przepisy art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 58 § 1 kpa dopuszcza możliwość przywrócenia uchybionego terminu na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu istnieje zatem wówczas, gdy strona uprawniona była do dokonania określonej czynności prawnej w ustawowo określonym terminie i terminowi temu uchybiła. Przepis art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie obwarowuje możliwości wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa żadnym terminem, a zatem wezwanie takie może być wniesione w każdym czasie po wejściu w życie danego (kwestionowanego przez stronę) aktu prawa miejscowego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały zdaje się wynikać, że Rada Gminy należycie oceniła kwestię otwartości terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. .101 ustawy o samorządzie gminnym, a swą odmowę przywrócenia terminu uzasadniła związaniem organu oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 listopada 2004 r. wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie II SA/Lu 102/04. W sprawie II SA/Lu 102/04 Sąd odrzucił skargę J.Z. i P.Z. uznając, że dokonane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było nieskuteczne, gdyż nastąpiło zanim zaskarżona uchwała została opublikowana. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził ponadto, że skarżący mogą wystąpić wnioskiem o przywrócenie terminu do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe stwierdzenie wykracza poza zakres rozpoznania Sądu w sprawie II SA/Lu 102/04 i z tego względu nie ma ono charakteru wiążącego w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1998r. sygn. I SA 1071/97 dla organu administracyjnego charakter wiążący ma wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie (LEX Nr 44521). Nie może natomiast mieć mocy wiążącej wykładnia zawierająca analizę wszelkich możliwych problemów związanych ze stosowaniem danej normy prawnej. Ponadto należy podkreślić, że art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego "wiąże w sprawie". Tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślają zatem granice związania orzeczeniem tego sądu. Chodzi w szczególności o podstawy powstania danego stosunku prawnego: podstawę prawną i przesłankę faktyczną. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego wydanym w innej sprawie (zob. T. Woś, H. Krzysiak - Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, W-wa 2005, s.474 i 478). W stanie faktycznym sprawy II SA/Lu 102/04 nie występowała kwestia uchybienia terminu do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia prawa (wręcz przeciwnie – jak wyżej wskazano – żądanie to skarżący zgłosili przedwcześnie). Ocena prawna Sądu co do możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności , jako nie związana bezpośrednio ze stanem faktycznym sprawy, w której została wyrażona, nie może być zatem wiążąca w sprawie niniejszej. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną uchwałę za podjętą bez podstawy prawnej i na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził jej nieważność. Rozstrzygniecie o kosztach oparte zostało na art. 200 powołanej ustawy.