III SA/Łd 624/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w (odzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. w zakresie utrzymującym w mocy punkt czwarty decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. nr [...] z dnia [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego w z związku ze zwolnieniem ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie utrzymującym w mocy punkt czwarty decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza nieważność punktu czwartego decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. nr [...] z dnia [...], 3. orzeka, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 624/05 Uzasadnienie Decyzją personalną z dnia [...] nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 31 ust. l pkt 4, art. 104, art. 110 ust. l, art. 111 ust l i art. 113 ust. l ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § l ust. 4, § 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 roku w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. nr 15, poz. 145), przyznał M. K., w związku ze zwolnieniem ze Służby Więziennej, następujące świadczenia pieniężne: 1. odprawę pieniężną za 14 lat i 21 dni służby w Służbie Więziennej w wysokości 11.846,40 zł, 2. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2004 rok w wymiarze 31 dni i za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2005 rok w wymiarze 31 dni, w łącznej wysokości 7.258,96 zł, 3. nagrodę roczną za 2005 rok w wysokości 2.468,- zł, 4. kwotę 6.621,12 zł z tytułu wypracowanych nadgodzin, 5. wypłatę przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu pobieranemu na ostatnio zajmowanym stanowisku wraz z dodatkami o charakterze stałym, tj. w wysokości 2.468,- zł. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Aresztu Śledczego wskazał, że wcześniejszą decyzją personalną z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 2 pkt l ustawy o Służbie Więziennej, zwolnił M. K. ze Służby Więziennej, z powodu orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. Funkcjonariuszowi zwolnionemu ze Służby Więziennej przysługują świadczenia pieniężne, których kwota obliczana jest w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku (w niniejszej sprawie chodzi o kwotę w wysokości 2.468,- zł). Wysokość odprawy obliczono w oparciu o przepis art. 111 ust. l ustawy o Służbie Więziennej, biorąc pod uwagę posiadany przez skarżącego staż w służbie, tzn.: 4,8 x 2.468.00 zł = 11.846,40 zł. Kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stanowił iloczyn dni urlopu i wysokości ekwiwalentu przysługującego za jeden dzień urlopu, wynikającego ze współczynnika ustalającego ekwiwalent za urlop w danym roku kalendarzowym, który w 2005 roku wynosił 21,08, stąd: (2.468,00 zł : 21,08) x 62 dni = 7.258,96 zł. Skarżący nabył prawo do renty inwalidzkiej w związku ze służbą, zatem przysługiwała mu nagroda roczna za 2005 rok w wysokości miesięcznego uposażenia należnego w dniu jej wypłaty, tj. 2.468,- zł. Co do świadczenia z tytułu "nadpracowanych godzin" organ administracji obliczył je mnożąc ilość "nadpracowanych godzin" przez stawkę godzinową, odpowiadającą uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, podzieloną przez 170, stąd: 456 x (2.468,- zł : 170) = 6.621,12 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K., wniósł o ponowne wyliczenie ekwiwalentu za godziny nadliczbowe, zgodnie z art. 151 Kodeksu Pracy. Kwota ekwiwalentu wynikająca z zaskarżonej decyzji jest, zdaniem M. K., wysoce niekorzystna. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie określają sposobu wyliczenia tego ekwiwalentu. Zastosowanie powinny zatem znaleźć odpowiednie uregulowania Kodeksu Pracy. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariuszy Służby Więziennej regulują przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Funkcjonariusz Służby Więziennej nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjno-prawnego, nie stosuje się zatem do niego przepisów kodeksu pracy. Prośba M. K. o ponowne wyliczenie ekwiwalentu za nadgodziny jest wobec tego bezpodstawna. Funkcjonariuszowi, zwalnianemu ze służby i posiadającemu wypracowane "nadgodziny", przysługuje w dniu zwolnienia świadczenie pieniężne stanowiące iloczyn zatwierdzonej, przez kierownika jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, ilości "nadgodzin" i stawki godzinowej odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, z chwili zwolnienia funkcjonariusza ze służby, podzielonych przez 170. Taki sposób naliczenia zastosował organ I instancji, ustalając prawidłowo wysokość przyznanego świadczenia. Od powyższej decyzji M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem skarżącego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 2 kodeksu pracy. Jego zdaniem kandydat do pracy w Służbie Więziennej nawiązuje stosunek pracy na podstawie mianowania, a zatem znajdą do niego zastosowanie przepisy kodeksu pracy, który reguluje m.in. stosunek pracy z mianowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zajęte, w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej w pełni regulują stosunek służbowy funkcjonariuszy tej służby i odsyłają do uregulowań kodeksu pracy jedynie w art. 77, w kwestii nie dotyczącej przedmiotu niniejszej sprawy. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że kwestionuje decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. w takim zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt 4. decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł.. Pełnomocnik Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w ustawie o Służbie Więziennej nie ma przepisu wprost określającego sposób wynagrodzenia za przepracowane godziny nadliczbowe, w związku z tym najbardziej racjonalne jest wynagrodzenie za godziny nadliczbowe według stawki godzinowej wynagrodzenia zasadniczego obowiązującej w normatywnym czasie pełnienia służby. W ustawie o Służbie Więziennej nie ma bowiem przepisu wskazującego sposób wyliczania wynagrodzenia za godziny nadliczbowe. Wobec funkcjonariuszy służby więziennej nie stosuje się natomiast przepisów Kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) — dalej p.p.s.a. — sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd zatem, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. W niniejszej sprawie zachodzą bowiem, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanki stwierdzenia nieważności pkt 4 decyzji organu I instancji, jak również tej części decyzji organu odwoławczego, w której utrzymał w mocy pkt 4 decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważność decyzji jest przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP. 1984, nr 1, s. 22-23, wyrok NSA z 24.03.1993, III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89, wyrok NSA z 7.09.1982, SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81, wyrok NSA z 24.06.1983, I SA 283/83, ONSA/83, poz. 44, wyrok NSA z 9.06.1993, I SA 1729/92, ONSA 1994/3, poz. 100). Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (J. Borkowski, Komentarz do k.p.a. 1998, s. 237, J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1, s. 69). Także w orzecznictwie NSA stwierdza się, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z 5.04.1996, III SA 529/95, BS 1996/6, s. 30; wyrok NSA z 4.07.2001, I SA 275/00, LEX nr 54178). W niniejszej sprawie organ I instancji przyznał skarżącemu m.in. świadczenie pieniężne z tytułu wypracowanych nadgodzin (pkt 4 decyzji). W sentencji tej decyzji nie wskazano jednak podstawy prawnej do przyznania takiego świadczenia. Podstawy prawnej nie wskazał również organ II instancji w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Także na rozprawie przed sądem pełnomocnik Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. nie wskazał z jakiego przepisu wynika prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do wynagrodzenia za przepracowane godziny nadliczbowe, a oświadczył wręcz, że w ustawie o Służbie Więziennej nie ma przepisu będącego podstawą do wypłaty wynagrodzenia za przepracowane godziny nadliczbowe, ani przepisu określającego sposób wyliczenia tego wynagrodzenia. Skarżący był funkcjonariuszem Służby Więziennej, a zatem do jego sytuacji prawnej, w szczególności uprawnień do różnego rodzaju świadczeń pieniężnych, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.). Analiza treści tego aktu prawnego prowadzi do wniosku, że żaden z jego przepisów nie daje funkcjonariuszowi Służby Więziennej uprawnienia do wypłaty wynagrodzenia za przepracowane godziny nadliczbowe. Wobec powyższego Decyzja Personalna Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...], w zakresie punktu 4, w którym przyznawała takie prawo skarżącemu, została więc wydana bez podstawy prawnej. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpiła zatem podstawa stwierdzenia jej nieważności w tej części. Konsekwencją uznania, iż decyzja organu I instancji w zakresie punktu 4 została wydana bez podstawy prawnej jest to, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w tym zakresie decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że obowiązkiem każdego organu odwoławczego jest kontrola prawidłowości zaskarżonego aktu. Kontrola ta powinna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. Utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a więc zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji w zakresie świadczeń wynikających z punktu 4 tej decyzji została wydana bez podstawy prawnej. Wskazane przez Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa nie dotyczyły kwestii przyznania świadczenia pieniężnego za wypracowane godziny nadliczbowe. Organ odwoławczy utrzymując w mocy te decyzję nie dostrzegł tego uchybienia. W uzasadnieniu decyzji brak jest w ogóle rozważań dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie punktu 4 decyzji. W przekonaniu Sądu naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji miało charakter rażący. Analiza zastosowanych w sprawie przepisów prawa jak również przepisów ustawy o Służbie Więziennej wskazuje, że nie było podstawy prawnej do wydania decyzji przyznającej świadczenie pieniężne za wypracowane godziny nadliczbowe. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej pominął tę okoliczność i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, czym w ocenie Sądu rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że w sprawie winny mieć zastosowanie uregulowania Kodeksu pracy należy stwierdzić, iż pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. W utrwalonym orzecznictwie NSA wielokrotnie prezentowano stanowisko, że funkcjonariusz służb mundurowych nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz jest funkcjonariuszem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego. Szczegółową analizą tego rodzaju szczególnych stosunków w służbach mundurowych (połączonych ze swoistą wzmożoną dyscypliną, silnym podporządkowaniem władzy przełożonej i dużym zakresem dyspozycyjności funkcjonariuszy) zajął się Sąd Najwyższy w swoich orzeczeniach z dnia 5 września 1991 r. I PRN 39/91 (OSP 1992, z. 5, poz. 118), z dnia 5 grudnia 1991 r. I PZP 60/91 (OSNC 1992, z. 7-8, poz. 123), z dnia 18 grudnia 1992( III AZP 27/92, OSNCP 1993, nr 9, poz. 141), z dnia 17 stycznia 1997 I PKN 66/96 (OSNP 1997/20/401), które zachowują aktualność w odniesieniu do funkcjonariuszy Służby Więziennej. Do stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej możliwość stosowania innych przepisów istnieje zatem tylko w zakresie wyraźnie wynikającym z ustawy. Nie ma natomiast zastosowania reguła wyrażona w art. 5 Kodeksu pracy, w myśl której jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami. Stosunek służbowy nie jest bowiem stosunkiem pracy w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz stosunkiem administracyjnoprawnym. Sama ustawa o Służbie Więziennej nie zawiera również postanowienia, że w sprawach w niej nieuregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że dla oceny praw i obowiązków funkcjonariusza Służby Więziennej wynikających z zatrudnienia wyłącznie właściwe będą przepisy ustawy o Służbie Więziennej i aktów wykonawczych do tej ustawy. Na podstawie analizy przepisów ustawy o Służbie Więziennej uprawniony jest wniosek, że ustawa w sposób kompletny uregulowała status prawny funkcjonariusza nie tylko przez to, że przewidziała wyczerpująco instytucje prawne służące realizacji praw i obowiązków funkcjonariuszy Służby Więziennej, lecz także wskutek tego, że nie zawarła zastrzeżenia, iż w sprawach w ustawie nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy prawa pracy, a w tych przypadkach, w których posłużenie się inną regulacją było konieczne, odesłała w sposób jednoznaczny do tej regulacji (por. art. 77, 123 cyt. ustawy). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji w zaskarżonej części orzeczono stosownie do art. 152 cytowanej ustawy.