III SA/Wr 365/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi D. W. na uchwałę Gminy J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [....], podjętą z powołaniem jako podstawy prawnej art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jednolity tekst – Dz. U. z 2003 r., Nr 159 , poz. 1547 ze zm.), Rada Miejska J. G. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej tej G. D. W., w związku z naruszeniem przez wskazaną radną art. 24f, ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W piśmie z dnia 8 maja 2007 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej, skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa w zakresie podjęcia uchwały, w przedmiocie wygaśnięcia jej mandatu radnego. W uzasadnieniu pisma D. W. powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r. sygn. akt [...] podniosła, że korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkaniowych lub handlowo – przemysłowych i dzierżawy drobnych parcel, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotu najmu lub dzierżawy, nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Wskazała, że grunt pod kiosk na targowisku wydzierżawiła na podstawie ogólnych warunków dzierżawy ustalonych uchwałami Rady Miejskiej J. G.: "Regulamin Targowisk", "o wysokości opłat lokalnych" oraz zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] "w sprawie określenia minimalnej stawki za dzierżawę gruntu na targowiskach miejskich". Podniosła również, ze skoro grunt gminny "targowisko" został oddany przez gminę we władanie prywatnej osoby na podstawie umowy dzierżawy, to zawierając umowę z dzierżawcą, wydzierżawiła grunt znajdujący się we władaniu prywatnej osoby, a nie mienie gminne. Podkreślony został również fakt, że gmina zawierając umowę dzierżawy, określiła termin jej trwania do dnia [...], a zatem utraciła możliwość dysponowania terenem targowiska do tego czasu. W konkluzji powołała się również na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdziła, że nie posiada żadnego prawa do władania przedmiotowym gruntem, a w związku z przedstawionymi okolicznościami, terenu targowiska nie można traktować jako mienia komunalnego. W dniu 17 maja 2007 r. obszernym pismem skierowanym do skarżącej, Wojewoda podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, a tym samym zasadność podjętej przez Radę Miejską uchwały. W uzasadnieniu pisma wyjaśnił, że grunt na którym znajduje się targowisko, Gmina oddała jedynie w dzierżawę, co nie spowodowało utraty przez ten grunt charakteru mienia gminnego. Jednocześnie, na co wskazał Wojewoda, w § 10 umowy dzierżawy, Gmina zastrzegła sobie prawo rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym. Organ nadzoru wywodził, że Gmina zezwoliła dzierżawcy na udostępnianie gruntu innym osobom i na podstawie takiego zezwolenia, radna uzyskała prawo do parceli na terenie gruntu miejskiego i prowadzi na tej parceli działalność zarobkową, tym samym wykorzystując mienie gminne do prowadzonej działalności. Podkreślono, że bez znaczenia przy tym pozostaje, czy prawo do używania gruntu gminnego uzyskane zostało na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z gminą, czy też z jakimkolwiek innym podmiotem. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Wojewoda wyjaśniał, że ustawodawca może nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu (uchwała z dnia 2 czerwca 1993 r. (W.17/92). W uchwale tej, Trybunał dokonał obowiązującej wykładni ustawowego sformułowania "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego". Trybunał przyjął, że chodzi zarówno o odpłatne, jak i nieodpłatne wykorzystywanie mienia, w którego władanie osoba objęta zakazem weszła już po objęciu funkcji publicznej. Trybunał nie miał wątpliwości co do tego, że osoby pełniące wysokie funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami ich aktywności gospodarczej (uchwała z 13 kwietnia 1994 r., W.2/94). Wojewoda wyraźnie także podkreślił, że ustawodawca w art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym postanowił, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z rotą ślubowania, co następnie ugruntował zakazem prowadzenia działalności gospodarczej (na własny rachunek lub z innymi osobami) z wykorzystaniem mienia komunalnego, usankcjonowanym wygaśnięciem mandatu. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów złożonych przez radną, Wojewoda podniósł, że powołane przez nią orzeczenia sądów administracyjnych w omawianym przypadku nie mogą znaleźć zastosowania, bowiem grunt Gminy Jelenia Góra nie został oddany w użytkowanie wieczyste, lecz jedynie wydzierżawiony. W związku z dwukrotnym zajęciem stanowiska w sprawie przez organ nadzoru, Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uznając kwestię za ostatecznie rozstrzygniętą. Pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. D. W. wniosła skargę na uchwałę o wygaśnięciu jej mandatu radnej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W obszernej skardze powielono argumenty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wywodząc, że skoro Gmina oddała teren targowiska w dzierżawę prywatnej osobie, to w sytuacji poddzierżawy parceli na tym terenie, nie może być mowy o wykorzystaniu mienia gminnego. Powołując się kolejny raz na orzecznictwo sądowe, skarżąca podnosiła, że mieniem gminnym jest wyłącznie mienie, którym gmina może swobodnie dysponować, a tak w rozpoznawanym przypadku nie jest. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej, powołując się na stanowisko Wojewody, który nakazał Gminie podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej, z powodu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola to obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego, jak i organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w całości lub w części, albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z tego punktu widzenia, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostawało, że w dniu [...] Miasto J. G., zawarło z K. W., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "Z N i D K – K. W.", umowę dzierżawy gruntu położonego pomiędzy ulicami R. i O. w J. G., z przeznaczeniem na prowadzenia targowiska, na czas oznaczony, tj. do dnia 31 grudnia 2009 r., podstawie której, dzierżawca może oddawać grunt w poddzierżawę na stoiska handlowe oraz pobierać opłaty, których wysokość zostanie zatwierdzona przez Prezydenta Miasta. Poza sporem pozostawał również fakt, że w dniu 18 stycznia 2007 r. skarżąca, będąca radną, zawarła z dzierżawcą targowiska umowę poddzierżawy parceli gruntu, z przeznaczeniem na prowadzenie tam działalności handlowej. Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy działalność prowadzona przez radną na terenie targowiska była działalnością gospodarczą, a jeżeli tak, to czy działalność ta była prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz., 1591 ze zm., zwana w dalszych wywodach w skrócie jako "u.s.g."). Z twierdzącą odpowiedzią na tak postawione zagadnienia wiąże się bowiem powstający ex lege skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego (art. 24f ust. 1a u.s.g. w związku z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), oraz obowiązek rady gminy do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia tegoż mandatu. W celu wyjaśnienia pierwszej kwestii, sięgnąć należy do przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r.; Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Zgodnie z art. 2 powołanego aktu działalnością gospodarczą jest bowiem zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca prowadząc w celach zarobkowych kiosk handlowy na terenie targowiska, prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu obowiązujących przepisów. Skład orzekający Sądu, podziela także zdanie Rady Miejskiej i Wojewody, w przedmiocie pozostałej do rozstrzygnięcia kwestii wykorzystywania mienia gminnego w prowadzonej działalności. Wyjaśniając powyższe zagadnienie, sięgnąć przede wszystkim należy do definicji mienia komunalnego. Zawarte jest ono w art. 43 u.s.g., który stanowi, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Stosownie natomiast do art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwany dalej w skrócie jako "k.c."), mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Jak słusznie wywodził Wojewoda, na temat specyfiki mienia komunalnego wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, przesądzając że mienie otrzymane przez gminy, staje się mieniem komunalnym, które stanowi rodzaj mienia publicznego i pomimo podobieństw, nie powinno być utożsamiane z mieniem prywatnym. Służy ono bowiem realizacji zadań publicznych gminy, wykonywanych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 1997 r. sygn. akt K. 20/96. W myśl przepisów prawa cywilnego, regulujących zarówno prawo własności jak i inne prawa rzeczowe, rzecz może zostać oddana w dzierżawę, a zawarcie takiej umowy nie powoduje przejścia prawa własności przedmiotu dzierżawy na dzierżawcę. Tym samym, Gmina zawierając umowę dzierżawy gruntu z osobą fizyczną (czyniąc to, jak słusznie podkreślał Wojewoda, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), nie utraciła przymiotu właściciela tego gruntu. A skoro tak, grunt ten, pomimo obowiązującej umowy dzierżawy, pozostawał nadal mieniem komunalnym gminy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że przez mienie komunalne gminy, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. należy rozumieć tylko mienie, którym gmina może stosownie dysponować, należy wyraźnie podkreślić, że przywoływane w skardze orzeczenia (wyr. WSA w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. OSK 481/04 oraz z dnia 5 lipca 2005 r. OSK 1738/04) nie mogą znaleźć zastosowania w rozpoznawanym przypadku, odmienne są bowiem rozstrzygane stany faktyczne. W orzeczeniu na które powołuje się skarżąca, grunt komunalny oddany został w użytkowanie wieczyste, nie w dzierżawę. Użytkowanie wieczyste jest zaś specyficznym prawem rzeczowym, o charakterze znacznie bardziej zbliżonym do prawa własności, niż do ograniczonych praw rzeczowych, czy tym bardziej praw obligacyjnych. Poza wszelka wątpliwością pozostaje fakt, że w przypadku użytkowania wieczystego, uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa czy gminy zostają zredukowane, natomiast użytkownik wieczysty może korzystać z przekazanego gruntu z wyłączeniem innych osób, przy odpowiednim stosowaniu przepisów o własności nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie natomiast, Gmina nie przekazała gruntu pod targowisko w użytkowanie wieczyste, jedynie zawarła krótkoterminową (trzy lata) umowę dzierżawy. Trudno w takim wypadku zgodzić się ze skarżącą, że tym samym pozbawiła się władztwa nad gruntem. I wbrew zarzutom skargi bez znaczenia pozostaje w tym przypadku fakt, że umowę poddzierżawy radna zawarła z osobą prywatną, nie z Gminą, bowiem dzierżawca gruntu był upoważniony do zawierania takich umów, gdyż to właśnie gmina jako właściciel go do tego upoważniła. Poprzez dodatkowe zatwierdzanie przez Prezydenta Miasta opłat pobieranych przez dzierżawcę od poddzierżawców, Gmina cały czas zachowała kontrolę nad dzierżawionym gruntem i sposobem jego wykorzystywania, zastrzegając sobie prawo wcześniejszego rozwiązania umowy. Na aprobatę nie zasługują również zarzuty skarżącej, wywiedzione na podstawie uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r. W powołanej uchwale Trybunał dokonał wykładni sformułowania "prowadzenie działalności na własny rachunek z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego", przesądzając jednoznacznie, że zakaz taki dotyczy wszelkich czynności będących prowadzeniem działalności gospodarczej a dokonywanych z pomocą substratu majątkowego stanowiącego własność państwa lub jednostki samorządu lokalnego. Fakt, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą jest bezsporny i został omówiony we wcześniejszej części uzasadnienia. Natomiast Sąd nie mógł podzielić poglądu skarżącej, że stosownie do wykładni dokonanej przez Trybunał, poddzierżawa parceli gruntu miejskiego na targowisku nie jest wykorzystaniem mienia komunalnego. Przytoczony przez stronę fragment uzasadnienia uchwały, iż nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej dzierżawienie pomieszczeń czy drobnych parceli gruntów, w oparciu o ogólnie obowiązujące, ustalone warunki i cenniki, jest wyrwany z kontekstu, co wypacza jego sens w kontekście treści całości uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Radzie Gminy zarzutu wydania uchwały z naruszeniem prawa, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji wyroku.