II SA/Kr 836/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda AWSA: Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Wojewody [....] skargę oddala. W trakcie prowadzonego postępowania mającego za przedmiot zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek o numerach .........odpowiadających wywłaszczonym działkom o numerach .......Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia.......... zawiesił, działając na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a., z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu ww. działek do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie zgodności z prawem umowy z dnia ...........1998 r. przenoszącej prawo własności ww. działek. W tym czasie prowadzone było - z powództwa J.W. - postępowanie przed sądem cywilnym w sprawie ważności ww. umowy. W uzasadnieniu tego postanowienia Prezydent Miasta K. wskazał, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone w 1985 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę szpitala ..........na osiedlu ........w.........Właścicielem tych działek była H.P. , która zmarła w 2000 r. i jej następcą prawnym jest M.P. . Wniosek o zwrot tych działek złożono w 2000 r. Organ I-instancji podniósł, że na podstawie aktu założycielskiego Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji .......,,[....]" z ..........1997 r. przedmiotowe działki miały zostać przekazane tej Fundacji. Organ I-instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, które zaakcentowały zarówno obowiązek zbadania istnienia przesłanek uzasadniających zwrot przedmiotowych działek oraz zawieszenia postępowania do czasu uregulowania w zakresie dostępnych środków prawnych spraw własnościowych tych nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta K. ustalił również, że działki te nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu. Tym samym spełniono jedną z przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Organ I-instancji powołał się na ugruntowane orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zgodnie z którym nie można odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko dlatego, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie zwrotu winno być zawieszone do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) utraciły własność i powinny podjąć stosowne działania celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do jej usunięcia. Odnosząc ten pogląd do tej sprawy zasadnym było zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jakim jest stwierdzenie niezgodności z prawem umowy darowizny przedmiotowych działek z ................ 1998 r. Ustalenie, czy umowa ta jest ważna jest w tej sprawie zagadnieniem wstępnym, bowiem od treści wyroku sądu powszechnego rozpoznającego pozew o stwierdzenie nieważności ww. umowy zależeć będzie prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie nieważności takiej umowy miałoby skutek ex tunc. Prezydent Miasta K. podniósł również, że wprawdzie w sprawie z powództwa J.W. Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 22.08.2006 r. nie uwzględnił żądań powoda, ale wyrok ten nie był jeszcze prawomocny. Jednocześnie wskazano, że w związku z już toczącym się postępowaniem cywilnym dotyczącym ważności umowy darowizny przedmiotowych działek, organ ten jest zwolniony z obowiązku zwracania się o wszczęcie odrębnego postępowania cywilnego. Na to postanowieniem z zachowaniem ustawowego terminu zażalenie wniosła M.P. i K.H.. Sygn. akt II SA/Kr 836/07 Składający zażalenie K.H. zażądał dalszego prowadzenia postępowania podnosząc, że jest on właścicielem przedmiotowych nieruchomości i ewentualny spór prowadzony przed sądem powszechnym nie wpłynie na jego prawo własności. Składająca zażalenie M.P. podniosła, że w tej sprawie organ I-instancji nie wykonał obowiązków nałożonych wydanymi wyrokami przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Organy administracji cechuje przewlekanie załatwiania sprawy. Zarzucono, że Prezydent Miasta K. nie zbadał istnienia przesłanki zbędności nieruchomości, a w tym zakresie ustalenia są enigmatyczne. Zarzucono brak ustalenia okoliczności przekazania nieruchomości na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji ............oraz nieprecyzyjne określenie spełnienia celu publicznego w statucie tej Fundacji. Część rozważań zażalenia obejmuje polemikę z ustaleniami co do wybudowania przez Fundację szpitala na terenie tych działek. W ocenie składającej zażalenie to na Prezydencie Miasta K. ciąży obowiązek przywrócenia władania przedmiotowych działek przez Skarb Państwa lub Gminę, a samo zawieszenie postępowania nie jest takim działaniem. To Prezydent Miasta K. powinien albo wszcząć odrębne postępowanie cywilne, albo chociażby przyłączyć się do już prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy darowizny z .........1998 r. Organ I-instancji działał więc w ocenie składającej zażalenie na jej szkodę, jak i z naruszeniem prawa nie zapewniając należytej ochrony interesu społecznego. Organy administracji przyjmują postawę bierną i wyczekującą i nie biorą pod uwagę ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Wniesiono również, że do Wojewody ................... skierowano zawiadomienie adresowane do organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na niedopełnieniu obowiązków i działaniu na szkodę osób i interesu publicznego. Wojewoda .............. postanowieniem z dnia........... utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podniesiono, że art. 100 § l k.p.a. nie stanowi dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne odrębnej legitymacji do wszczęcia postępowania sądowego przed sądem cywilnym. W takiej jak ta sprawach organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma legitymacji do wniesienia powództwa o uznanie za nieważną umowy darowizny nieruchomości. Tym samym zasadnie organ I-instancji zawiesił w sprawie postępowanie. Wojewoda .................. podniósł również, że rozpoznając zażalenie może orzec tylko w zakresie zasadności zawieszenia postępowania, a nie w pozostałym zakresie sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy darowizny będzie miało charakter prejudycjalny w tej sprawie, bowiem wywoła ono skutki od chwili jej zawarcia. Zgodnie z art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego prawomocny wyrok sądu powszechnego będzie wiązał również inne organy, w tym Prezydenta Miasta K. . Wobec nie podjęcia postanowienia Wojewody .......... przez M.P., skutek w postaci doręczenia tego postanowienia tej stronie nastąpił z dniem 3 lipca 2007 r. Dnia ......... lipca 2007 r. skarżąca wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania w zakresie poniesionych kosztów sądowych. W uzasadnieniu tej skargi szczegółowo przedstawiono przebieg całego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji działają w sprawie opieszale i przewlekle. Wyznaczane są kolejne terminy załatwiania spraw z Sygn. akt IISA/Kr 836/07 naruszeniem art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo zobowiązania przez sądy administracyjne do starannego prowadzenia postępowania, organy obu instancji nie stosuj ą się do tej wytycznej. Skarżąca zarzuciła, że w tej sprawie w ogóle nie występuje zagadnienie wstępne. Pojęcie zagadnienia prejudycjalnego nie występuje wówczas, gdy sprawa częściowo ma być rozstrzygnięta przez sąd cywilny. Zagadnienie wstępne ma miejsce wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia sądu powszechnego ma wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przede wszystkim organy administracji powinny ocenić, czy zachodzą w sprawie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a dopiero potem ewentualnie zawieszać postępowanie w sprawie. W skardze przytoczono treść kilku postanowień Wojewody ...........podjętych w innych sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których nie uznano za zasadne zawieszanie postępowań. Zdaniem skarżącej organ I-instancji nie zbadał kilku istotnych w tej sprawie kwestii, mianowicie zgodności z prawem przekazanych Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji ..........nieruchomości Skarbu Państwa, daty rozpoczęcia budowy szpitala ..........na osiedlu ..............i jej przerwania; prawomocności decyzji lokalizacyjnych tej inwestycji oraz ustalenia wystąpienia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia zawarty w decyzji. Wskazano, że to organ administracyjny winien ustalić prawidłowość rozdysponowania wywłaszczoną nieruchomością i będzie to przesłanka, jaką winien kierować się sąd powszechny badając ważność umowy darowizny. Po raz kolejny podniesiono, że organy obu instancji nie wykonują wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ......... wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że rozstrzygniecie sądu powszechnego będzie miało znaczenie dla prawidłowego orzekania w tej sprawie. Organy administracji zastosowały się do wskazówek zawartych w wydanych wyrokach sądów administracyjnych, a zarzuty dotyczące nie respektowania wszystkich zawartych wskazówek są jeszcze przedwczesne, skoro nie można na ten stan sprawy rozstrzygać merytorycznie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Na rozprawie skarżąca podtrzymała swoją skargę, a pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi z identyczną argumentacją jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca M.P. dnia ........ lipca 2007 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody ........... z dnia ........Skutek doręczenia tego postanowienia nastąpił z dniem 3 lipca 2007 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda .........., którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. . Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym Sygn. akt II SA/Kr 836/07 miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § l pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa ................ Zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I-instancji nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze i zobowiązany jest dokonać samodzielnej kontroli podejmowanych w danej sprawie rozstrzygnięć. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może jednak wyjść poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej postanowieniem Wojewody .......... z dnia ............utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia ........... zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu ww. działek do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie zgodności z prawem umowy z dnia ........1998 r. przenoszącej prawo własności ww. działek. Skarga nie jest zasadna. Większość zarzutów podniesionych w skardze dotyczy prawidłowości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, a nie prawidłowości zawieszenia postępowania. W tej bowiem sprawie Sąd bada prawidłowość (rozumianą jako zgodność z prawem) tylko co do zawieszenia postępowania i inne okoliczności, dotyczące np. oceny spełnienia celu wywłaszczenia lub też zbyt długiego prowadzenia postępowania nie mogą być przedmiotem kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela stanowisko organów administracji, które w chwili wydawania postanowień w sprawie zawieszenia posiadały informacje o toczącym się postępowaniu dotyczącym zbadania prawidłowości zawartej umowy darowizny z .......1998 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że stwierdzenie nieważności tej umowy umożliwiłoby podjęcie dalszych czynności związanych z "odzyskaniem" tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Skarb Państwa może zaś fizycznie zwrócić tylko taką nieruchomość, której jest właścicielem. Skarb Państwa nie może nakazać zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest osoba trzecia. Tym samym zasadnie organy przyjęły, że rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy ważności umowy przenoszącej własność ze Skarbu Państwa na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji ...........stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § l pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie pogląd prawny zawarł już Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05. W uzasadnieniu do tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że najważniejszą kwestią podlegającą wyjaśnieniu w tej właśnie sprawie jest ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędną na cel wywłaszczenia. Drugorzędne znaczenie ma ustalenie osoby (podmiotu) władającego wywłaszczoną nieruchomością. Sąd ten potwierdził, że okoliczność braku władania przez Skarb Państwa wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że do chwili jej przejęcia przez jeden z tych podmiotów organ nie można wydać decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że do czasu zakończenia postępowań związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości do Skarbu Państwa postępowanie w sprawie ich zwrotu na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych winno być zawieszone na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Tak też w tej sprawie postąpił organ I-instancji. Zawiesił swoje postępowanie do chwili zakończenia sądowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umowy darowizny przenoszącej własność ze Skarbu Państwa na rzecz innego podmiotu (Fundacji). Sygn. akt II SA/Kr 836/07 Tym samym organ administracji zastosował się do wskazówek zawartych tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1235/01. (akta postępowania sądowego, karty nr 87-90} jak i w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W istocie część zarzutów skargi dotyczy również braku zaangażowania Skarbu Państwa w efektywnym uzyskaniu wywłaszczonych nieruchomości. Ocena stopnia zaangażowania Skarbu Państwa nie może być przedmiotem oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, skoro na datę jego wydania toczyło się odrębne postępowanie cywilne. Skarb Państwa winien brać udział w takim postępowaniu cywilnym po jednej ze stron stosownie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, ale w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie może formułować żadnych wiążących wypowiedzi, naraziłby się bowiem na naruszenie swojej właściwości. Sądy administracyjne nie rozstrzygają bowiem spraw cywilnych podległych kognicji sądów powszechnych i nie wypowiadaj ą się co do prawidłowości postępowania stron w sprawach cywilnych. Po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania w tej sprawie, organ I-instancji zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody ........... oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie obu postanowień. Zgodnie z art. 145 § l pkt l P.p.s.a. sąd tylko wtedy uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.