II SA/Wa 1706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części uposażenia miesięcznego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Oddziału SG decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. zawiesił A. R. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] września 2004 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] przedstawił [...] A. R. zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego o to, że w dniu [...] września 2004 r. w siedzibie [...] Oddziału Straży Granicznej SG podżegał funkcjonariuszy Straży Granicznej do ujawnienia tajemnicy służbowej tj. o czyn z art. 18 § 2 kk w zw. z art. 266 § 1 kk oraz, że w dniu [...] września 2004 r. w B., bez wymaganego zezwolenia posiadał amunicję w postaci naboju do karabinu KBK, tj. o czyn z art. 263 § 2 kk. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Komendanta [...] Oddziału SG zawieszenie to zostało przedłużone do czasu ukończenia trwającego postępowania karnego. Wyrokiem Sądu Okręgowego w B. VIII Wydział Karny Odwoławczy z dnia 20 grudnia 2005 r. A. R. został uniewinniony od popełnienia czynu z art. 18 § 2 kk w zw. z art. 266 § 1 kk. Natomiast postępowanie karne o popełnienie przez A. R. czynu z art. 263 § 2 kk zostało względem niego umorzone z tytułu znikomej szkodliwości społecznej czynu. W dniu [...] stycznia 2005 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wszczął przeciwko A. R. kolejne postępowanie karne o czyn z art. 191 § 1 kk. Wyrokiem Sądu Rejonowego w B. II Wydział Karny z dnia 16 listopada 2005 r. A. R. uznany został winnym popełnienia czynu z art. 191 § 1 kk. Po apelacji od niniejszego wyroku Sąd Okręgowy w B. VIII Wydział Karny Odwoławczy wyrokiem z dnia 6 lutego 2006 r. uznał A. R. winnym popełnienia czynu opisanego w art. 191 § 1 kk. Po otrzymaniu w dniu 10 maja 2006 r. prawomocnego wyroku skazującego A. R., Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał rozkaz personalny nr [...] w przedmiocie zwolnienia A. R. ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 maja 2006 r. Podstawą prawną zwolnienia A. R. ze służby był art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), który to przepis jest obligatoryjną podstawą zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Jednocześnie dnia 11 maja 2006 r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynął prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 20 grudnia 2005 r. uniewinniający A. R. od popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 18 § 2 kk w zw. z art. 266 § 1 kk oraz umarzający postępowanie karne z art. 263 § 2 kk. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., wydanym na podstawie art. 130 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz na podstawie § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 maja 2002 r. w sprawie dokonywania potrąceń z uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 66, poz. 606) potrącił A. R. jedną trzydziestą część uposażenia miesięcznego za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie za okres od 21 grudnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. w kwocie [...] zł z przysługującej części zawieszonego uposażenia w wysokości [...] przyznanego za okres od 1 listopada 2004 r. do 20 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, że w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie wypełniono dyspozycji wynikającej z art. 128 ust. 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej i nie wypłacono mu zawieszonej części uposażenia. Organ wskazał również, powołując się na § 4 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, że w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia 20 grudnia 2005 r. należało uznać, że zawieszenie w czynnościach służbowych ustało z mocy prawa i funkcjonariusz powinien z dniem jego uprawomocnienia stawić się do służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w dniu 21 grudnia 2005 r., czego A. R. nie uczynił i nie podjął służby do dnia 31 maja 2006 r. tj. do dnia zwolnienia ze służby SG. Nie złożył również na tę okoliczność pisemnego raportu drogą służbową do właściwego przełożonego w sprawach osobowych, do którego był zobowiązany. Ponadto A. R. nie uprzedził o niemożności stawienia się do służby. Konsekwencją takiego działania funkcjonariusza było uznanie przez organ, iż okres od 21 grudnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. był okresem nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie. Uzasadniając decyzję organ podał, że A. R. przez okres od 1 listopada 2004 r. do 31 maja 2006 r. otrzymywał 50% ostatnio należnego uposażenia w wysokości [...] zł. Okres ten obejmował dni nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie za które otrzymał 50% uposażenia należnego w dniu zawieszenia w czynnościach służbowych w kwocie [...] zł. W związku z powyższym, działając na mocy art. 130 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, organ postanowił potrącić funkcjonariuszowi jedną trzydziestą części uposażenia miesięcznego za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie za okres od 21 grudnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. w kwocie [...] zł z przysługującej części zawieszonego uposażenia w wysokości [...] zł przyznanego za okres od dnia 1 listopada 2004 r. do dnia 20 grudnia 2005 r. Od powyższego rozkazu personalnego A. R. odwołał się wskazując, że jego zdaniem Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej sam pozostawał w błędnym przekonaniu, że w spornym okresie funkcjonariusz nie powinien stawiać się do służby uznając, że jest on nadal zawieszony w czynnościach. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o pozbawieniu A. R.: • za grudzień 2005 r. 11/31 części uposażenia miesięcznego; • za styczeń 2006 r. 31/31 części uposażenia miesięcznego; • za luty 2006 r. 28/28 części uposażenia miesięcznego; • za marzec 2006 r. 31/31 części uposażenia miesięcznego; • za kwiecień 2006 r. 30/30 części uposażenia miesięcznego; • za maj 2006 r. 31/31 części uposażenia miesięcznego. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy i odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że bezzasadny jest zarzut funkcjonariusza o niedopuszczaniu go do służby, zwłaszcza w sytuacji gdy organ o wyroku uniewinniającym A. R. dowiedział się dopiero w dniu 11 maja 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. domagał się uchylenia powyższych decyzji zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 130 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Zdaniem skarżącego Komendant Główny Straży Granicznej błędnie przyjął , iż za potrąceniem części uposażenia przemawia jedynie sam obiektywny fakt niestawiennictwa funkcjonariusza do służby. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż niestawiennictwo musi być samowolne. Skarżący wskazał, iż organ poza powołaniem szeregu przepisów zobowiązujących funkcjonariusza do złożenia raportu uchylił się od oceny, czy jego niestawiennictwo było zawinione czy też nie. Skarżący wskazał ponadto, że po zapadnięciu wyroku uniewinniającego zasięgał informacji w Wydziale Kadr, gdzie został poinformowany, że jego zawieszenie trwa nadal z uwagi na toczące się postępowanie karne. Skarżący powołał się również na pogląd prawny wyrażony w orzeczeniu Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 2 lutego 2000 r. o sygnaturze akt I PKN 683/99 i wskazał, że ocena przyczyn uchybienia przez funkcjonariusza terminu zgłoszenia gotowości do służby po prawomocnym wyroku uniewinniającym nie może pomijać niewłaściwego zachowania pracodawcy (pogląd wyrażony na gruncie art. 48 § 1 KP). A. R. zarzucił również decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i 9 kpa. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim na wstępie rozważań wskazać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter administracyjno-prawny i żaden element tego stosunku nie jest regulowany przepisami Kodeksu pracy, który odnosi się jedynie do stosunków pracy. Dlatego bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącego na uregulowania zawarte w Kodeksie pracy. Wskazać należy, że prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko (art. 103 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej), a wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 110 ust. 3 ustawy). W tym okresie prawo to może ulegać tylko ograniczeniu co do wysokości uposażenia oraz zawieszeniu – w sytuacjach przewidzianych w art. 128 ustawy. Zgodnie zaś z powołanym art. 128 ust. 1 ustawy (w brzmieniu z momentu wydawania decyzji) funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50 % ostatnio należnego uposażenia. Zgodnie zaś z ust. 2 w razie uchylenia lub ustania z mocy prawa zawieszenia w czynnościach służbowych, funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki tego uposażenia, wprowadzone w okresie zawieszenia, chyba że został zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym orzeczeniem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Analiza tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że funkcjonariusz Straży Granicznej może otrzymać zawieszoną część uposażenia w określonych tym przepisem okolicznościach, nawet po zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej. Podstawę zaś materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Zgodnie z jego ust. 1 funkcjonariuszowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli funkcjonariusz pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Zgodnie zaś z ust. 2 w razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się funkcjonariuszowi zawieszone uposażenie; w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej funkcjonariusz traci je. Z brzmienia ust. 1 tego przepisu wynika, że zarówno zawieszenie uposażenia jak i potrącenie uposażenia, które funkcjonariusz pobrał za czas nieusprawiedliwionej nieobecności możliwe jest jedynie przy najbliższej wypłacie. Zapis ust. 2 tego artykułu wskazuje zaś na wymiar potrącenia, który wynosi za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. Tak więc potrącenie uposażenia na podstawie art. 130 ustawy o Straży Granicznej możliwe jest jedynie w trakcie trwania stosunku służbowego funkcjonariusza. Biorąc zaś pod uwagę, że stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem 31 maja 2006 r., bowiem z tym dniem zwolniony został ze służby w Straży Granicznej, niezrozumiałym wydaje się orzeczenie Komendanta Głównego Straży Granicznej o pozbawieniu skarżącego uposażenia miesięcznego za okres od grudnia 2005 r. do maja 2006 r. w sytuacji gdy skarżący w momencie wydawania decyzji pozostawał poza służbą w Straży Granicznej od ponad 14 miesięcy i w związku z tym, zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy, jego prawo do uposażenia wygasło z dniem 31 maja 2006 r. Wskazać ponadto należy, że Komendant Główny Straży Granicznej w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...] skoncentrował się jedynie na okolicznościach związanych z niestawieniem się skarżącego w dniu 21 grudnia 2005 r. do służby w Straży Granicznej, pomijając całkowicie okoliczności związane z uchyleniem rozkazu personalnego. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy (w tym przypadku Komendant Główny Straży Granicznej) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Jeżeli uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, to powinien odpowiednio uzasadnić swoje stanowisko. Powinien zatem wskazać zarówno przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również przedstawić pełną argumentację potwierdzającą zasadność swojego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. o sygnaturze akt III SA/Wa 884/06 LEX nr 219335). W ocenie Sądu działanie Komendanta Głównego Straży Granicznej dotknięte jest ponadto wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Biorąc to pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi zwrot kosztów, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Z akt sądowych sprawy nie wynika zaś, aby skarżący w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku o zasądzenie kosztów.