II SA/Wr 687/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. sprawy ze skargi M. M. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200zł (dwieście) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta W. na podstawie art. 93 ust.1-3, art. 96 ust.1 i 4 i art. 97 ust.1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.Nr 115, poz. 741) zatwierdził projekt podziału działki nr 62 będącej własnością Skarbu Państwa – W. Kopalnie Węgla Kamiennego w Likwidacji w W. w sposób przedstawiony na załączonym projekcie podziału. Ponieważ wydzielone działki nr [...] i [...]nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej przy ich zbywaniu przez działkę nr [...], według przebiegu drogi służebnej pokazanego w części graficznej decyzji. Według dołączonego projektu podziału wraz z wyrysem mapy, działka nr [...] ulegała podziałowi na działki nr [...,...,...] Działki [...,...,...] stanowiły niewielkie działki położone pod garażami (o powierzchni od 20 do 31m²). Działki nr [...,...] sąsiadują ze sobą, podobnie jak działki nr [...,...] , zaś obie pary działek usytuowane są po przeciwległych stronach działki nr [...], zabudowanej czterema budynkami mieszkalnymi (ul.[...]), w pobliżu jej bocznych granic i bez wydzielonego dostępu do drogi. W pobliżu działek nr [...,...] zaznaczono na mapie, na sąsiedniej działce nr [...] , sięgającą prostopadle do ul. Kani jej część jako "wjazd". Wjazd ten zapewne mógł faktycznie służyć jako dojazd do tych garaży. Kolejno decyzją z dnia[...]. Prezydent dokonał na wniosek Spółki A. zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...,...,...], przy czym działka [...] obejmowała teren łączący działki [...,...] z drogą ,zaś pozostałe działki nowo powstałe wydzielono jako działki przy poszczególnych budynkach mieszkalnych. Obecnie działki nr [...,...] przylegają do działki nr[...]. Podział ten został dokonany w celu zapewnienia dojazdu do garaży na działkach nr [...,...] oraz w związku z zamiarem ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach mieszkalnych i ich sprzedaży. Do akt sprawy dołączono umowę sprzedaży przez Spółkę A., na rzecz W. T. lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie wieczystego użytkowania działki nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów dotyczący stanu władania działką nr [...] (której częścią ma być tzw. wjazd w kierunku działek nr [...,...], usytuowanych w obrębie działki nr[...], graniczącej z działką nr [...]). Dołączono ponadto umowy warunkowe sprzedaży z dnia 28.11.2003r. oraz umowy przenoszące prawo użytkowania wieczystego działek nr [...,...]z dnia 09.01.2004r., odpowiednio na rzecz M.M.M. oraz I.F.W. i K.M.W. na prawach wspólności ustawowej. W umowach tych zaznaczono, że na działkach posadowiony jest garaż – blaszak, nie związany trwale z gruntem oraz że działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W dniu [...] skarżący M. M. i K. W. złożyli w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]., w której zatwierdzono projekt wydzielenia działek nr [...,...] bez zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [....] organ na podstawie art. 157§3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania, bowiem skarżący nie byli stroną w dniu wydania kwestionowanej w ich żądaniach decyzji. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według organu, legitymacja strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wynikać może jedynie z przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji. Skarżący nie byli stronami postępowania o podział działki nr 62. Stroną był ówczesny (w 1999r.) użytkownik wieczysty działki. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności obu decyzji SKO oraz decyzji z dnia [...] jako rażąco naruszających prawo przez zatwierdzenie podziału działki bez zapewnienia dla ich działek dostępu do drogi publicznej. Wskazali, że nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu przed SKO. Organ pominął wyniki postępowania sądowego w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 330/05. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd dostrzegł z urzędu, że członkiem składu orzekającego Kolegium, który wydał decyzję z dnia [...]oraz na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] była ta sama osoba. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA sygn. akt II GPS 2/06 (ONSA i WSA 2007 z. 7, poz. 61) oznaczało to, że zaskarżona decyzja wydana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24§1pkt 5 w związku z art. 27§1 zd. 1 k.p.a. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na podstawie art. 145§1 pkt 1b p.p.s.a. w związku z art. 145§1 pkt 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do podjęcia próby podważenia stanowiska zajętego w powołanej uchwale ( art. 269§1 p.p.s.a.), które w pełni podziela. Nie zwalniało to Sądu od dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. W wyniku tej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została ponadto z istotnym naruszeniem art. 107§3 w związku z art. 157§3 k.p.a., w rozumieniu art. 145§1 pkt 1c p.p.s.a., wskutek niedostatecznego rozważenia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Wbrew przeświadczeniu organu, o tym, który konkretny podmiot posiada uprawnienia rzeczowe do nieruchomości, nie decyduje prawo materialne. Prawo to określa jedynie przesłanki prawne posiadania takich uprawnień przez abstrakcyjne podmioty. Odnośnie posiadania tych konkretnych uprawnień nie było sporu prawnego i sam organ trafnie ustalił, że wieczystymi użytkownikami działki nr 62 lub działek pozostałych w wyniku jej podziału byli kolejno Spółka A, Spółka B.(ustalenie zawarte w aktach sprawy) i skarżący, a ponadto bliżej nieustaleni (poza W.T.) nabywcy udziałów w prawie użytkowania wieczystego działek. Już dawno utrwaliła się teza prawna, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwyczajnego, w którym została wydana (tj. zarówno strony biorące udział w postępowaniu, jak i w nim pominięte, o ile nie żądały wznowienia postępowania), bądź ich następcy prawni, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz orzecznictwo NSA powołane w Komentarzach do KPA, R. Kędziora s. 434-435, A. Matan Tom II s.407, M. Jaśkowska wyd. II s. 988-989). Jest prawdą, że orzecznictwo sądowe również w tych kwestiach bywało zmienne albo niejednolite, zaś dostępne Komentarze nie dodawały niczego do przytaczanych tez prawnych orzecznictwa, formułowanych na tle poszczególnych stanów faktycznych i prawnych. Można przypomnieć kontrowersje w orzecznictwie, na ile w ogóle w postępowaniach nadzwyczajnych dopuszczalne byłoby następstwo prawne stron (przy czym rozwiązania były rozmaite również w zależności od tego, czy problem wystąpił w postępowaniu wznowieniowym, czy nieważnościowym), które nieraz wykluczono (patrz uzasadnienia wyroków NSA Lex nr 55297 lub 55755 w zestawieniu z Lex nr 149467, rozstrzygający te kontrowersje na korzyść tezy o dopuszczalności następstwa). Ostatnio ulega utrwaleniu stanowisko prawne, że o posiadaniu przymiotu strony decyduje stan z daty stosowania art. 157§2 k.p.a. (patrz uzasadnienia wyroków NSA Lex nr 44509 lub 193980 oraz ONSA 2004/1/3). Przymiot ten nie jest pochodną uogólnionych ocen prawnych, lecz może wynikać jedynie z konkretnych i należycie rozważonych okoliczności danego przypadku (patrz orzecznictwo sądowe w Lex nr 77629,51631, 137827, 160419 lub, z nieco innego punktu widzenia w ONSA i WSA 2005/3/53).Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżących organ dostosuje skład orzekający do wymogów ustawowych oraz dokona wszechstronnego rozważenia zebranego materiału i wnikliwych ocen prawnych odnośnie posiadania przez skarżących przymiotu strony. Odnosząc się jeszcze do skargi należy wyjaśnić, że organ nie naruszył art. 10§1 k.p.a. przy orzekaniu o odmowie wszczęcia postępowania, zaś abstrakcyjny zarzut naruszenia tego przepisu pozostaje zawsze bezskuteczny. Na mocy znanego tut. Sądowi urzędowo wyroku z dnia 21.09.2006r. sygn. akt II SA/Wr 330/05 uległy uchyleniu decyzje w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia [...]na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż organy nie rozważyły lub nie wyjaśniły rzeczywistego charakteru żądania skarżących, które nie mogło być skutecznie oparte na art. 155 k.p.a. wobec zarzucanej przez nich istotnej wadliwości decyzji. Skutki prawne tego wyroku, wbrew wywodom skargi, nie miały znaczenia w nin. sprawie. Z tych względów oraz ponadto na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie, przy czym Sąd wbrew wnioskowi skargi nie mógł orzekać w kwestii nieważności decyzji [...]skoro postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte i przeprowadzone z udziałem wszystkich aktualnych stron. J.T. 03.03.08r.