II SA/Ol 1047/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 18 stycznia 2005r. J. S. zwrócił się do z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 kpa, decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta nr "[...]" z dnia "[...]" udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej A pozwolenia na budowę 11-to segmentowego budynku w zabudowie szeregowej przy ul. "[...]" (obecnie "[...]") w "[...]". Prezydent Miasta w dniu "[...]" wydał decyzję nr "[...]" znak "[...]", którą odmówił stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej wyżej decyzji. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi J. S. wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 564/06 oddalił skargę. W ocenie Sądu w przypadku prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., do późniejszych etapów procesu budowlanego, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie przepisy tej ustawy., a więc także przepis art. 37 ust. 1, który stanowi, iż nierozpoczęcie budowy przed upływem dwóch lat, od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna oraz przerwanie budowy na okres dłuższy niż dwa lata, powoduje wygaśnięcie decyzji. Mimo tego odmowa wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie narusza przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu z analizy materiałów postępowania administracyjnego wynika, iż z przyczyn prawnych nie mogły toczyć się żadne prace związane z realizacją inwestycji. Powyższy wyrok został zaskarżony przez J. S. skargą kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. , sygn. akt II OSK 2037/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok, NSA uchylił też decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie ustalił, że jakkolwiek decyzja z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to w sprawie o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ustalenia powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że organy nie miały podstaw do uznania, że w tej w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego i z tego tylko względu odmówić stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lutego 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności ustalenie, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac związanych z realizacją inwestycji, a także z jakich przyczyn nie były prowadzone te roboty. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia "[...]" Nr "[...]" udzielającej pozwolenie na budowę zabudowy mieszkaniowej 11 – segmentowej z garażami w "[...]" przy ul. "[...]" (obecnie ul. "[...]"). W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wpłynął od osoby nie będącej stroną w postępowaniu. Natomiast podmiot, do którego była kierowana decyzja- Spółdzielnia A została zlikwidowana i nie posiada następców prawnych. Podano, iż w urzędzie nie zachowały się dokumenty, które pozwoliłyby ustalić przebieg prowadzonej budowy, nie istnieje również podmiot, od którego można by żądać koniecznych wyjaśnień. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. S. wnosząc o uchylenie w/w decyzji. W uzasadnieniu podał, iż obiekt przy ul. "[...]" bezpośrednio graniczący z budynkiem, którego jest on właścicielem realizowany jest od 1997 r. nielegalnie. Ponadto wskazał, iż organ będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie przeprowadził postępowania i zlekceważył zalecenia Sądu. Zdaniem odwołującego przerwa w budowie budynku przy ul. "[...]" biegnie od 1997 r., gdyż wszelkie roboty budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej przez E. i S. R. i nie mogą być zaliczone do legalnego procesu budowy. W dniu "[...]" Wojewoda decyzją nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek wniesienia żądania wygaśnięcia decyzji o pozwolenie na budowę w odniesieniu do zrealizowanego obiektu. Wszystkie jedenaście segmentów w zabudowie szeregowej zostało wybudowanych. Natomiast postępowanie organu nadzoru budowlanego zmierzające do doprowadzenia skrajnego segmentu w zabudowie szeregowej do stanu zgodnego z prawem jest oddzielnym, prowadzonym przez inny organ postępowaniem i nie ma związku z przedmiotową sprawą. Zdaniem organu drugiej instancji na dzień wydania decyzji o umorzeniu postępowania do wykonania pozostały jedynie roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę i z tych też względów postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podał, iż zostały naruszone art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6, 7 10§1, 77§1,75§1, 80 i 37 ust. 1 kpa oraz art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wymieniony uzasadnił, że organ będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt II OSK 2037/06 z dnia 17 lipca 2007 r. nie przeprowadził postępowania w sprawie, a nadto brak jest w aktach sprawy wystąpienia Wojewody do PINB o przekazanie dzienników budów segmentów przy ul. "[...]" oraz aktów notarialnych potwierdzających przeniesienie własności nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, iż brak jest również zgłoszenia inwestora – Spółdzielni A o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, co oznacza zdaniem J. S., iż obiekt szeregowy przy ul. "[...]" jest nadal w budowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne przede wszystkim z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 153 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, iż norma art. 153 p.p.s.a.. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministacyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wskazać należy, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Nieprzestrzeganie zaleceń sądu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie wystąpiła natomiast organy administracji rozpoznając ponownie sprawę nie wykonały wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., co oznacza, iż nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwe dostateczne wyjaśnienie sprawy oraz stwierdzenie, czy budowa obiektu przy ul. "[...]" została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata i w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac budowlanych. Z akt jednoznacznie wynika także to, że pierwszą czynnością jaką wykonał organ I instancji po otrzymaniu akt wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego było wydanie decyzji umarzającej postępowanie, organ II instancji takie postępowanie zaakceptował, tym samym stwierdzić należy że organy administracji nie tylko nie wykonały zaleceń Naczelnego Sądy Administracyjnego, ale wręcz zalecenia te zignorowały, a taka sytuacja jest niedopuszczalna. Przypomnieć również należy, że w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i uzyskać podstawę do zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to organy administracji państwowej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy organy nie mogą przerzucać na strony postępowania. Zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Już powyższe stwierdzenia w pełni uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie były to jednak jedyne uchybienia jakich dopuściły się organy administracji rozstrzygając niniejszą sprawę. Stwierdzić również należy, że organy administracyjne nie wyjaśniły dlaczego ich zdaniem budowa obiektu przy ul. "[...]" została uznana za zakończoną, a także dlaczego J. S. nie ma prawa do występowania w sprawie jako strona postępowania, zaś zlikwidowana spółdzielnia mieszkaniowa nie ma następców prawnych. Wskazane okoliczności, które powołują organy nie zostały uzasadnione w motywach żadnej z wydanych decyzji i nawet jeżeli twierdzenia te byłyby słuszne to nie mogą być w sposób zgodny z prawem poddane kontroli. Przynajmniej niezrozumiałe jest także to dlaczego organ II instancji podziela twierdzenia organu I instancji, iż nie ma nikogo od kogo można by było żądać koniecznych wyjaśnień i brak jest dokumentów, które pozwoliłyby ustalić przebieg prowadzonej budowy. Odnośnie kwestii brakujących dokumentów zwrócić należy uwagę na k-35 akt administracyjnych, gdyż z pisma inspektora nadzoru budowlanego wynika, iż był on w posiadaniu m. in. dziennika budowy. Z tych też względów uznać należy, iż decyzje wydane w sprawie naruszają również art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 107 § 1 decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały w § 3 tego przepisu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści uzasadnienia powinny wynikać powody, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Organ obowiązany był zatem wskazać w nim fakty, które uznał za udowodnione i dowody, którym dał wiarę oraz zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa i wskazać, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a rozstrzygnięciem. Uzasadnienie decyzji musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów, ich wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz powinno wskazywać normy obowiązujące i ich znaczenie ustalone w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2004, str. 508-509). Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma bowiem nie tylko znaczenie prawne, ale również pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że jest ono niezbędne także w celu umożliwienia sądowi kontroli zaskarżonego orzeczenia. Z tych też względów jednoznacznie stwierdzić należy, iż uzasadnienia przedmiotowych decyzji organów administracyjnych nie spełniają powyższych wymogów. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania sąd w żaden sposób nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia jednak organy ponownie rozpatrując sprawę powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 roku uzasadniając przyszłą decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.