IV SA/Gl 1141/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nauczycieli 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miasta C. uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie trybu i kryteriów przyznawania nagród organu prowadzącego pod nazwą "Nagroda Prezydenta Miasta C." i dyrektorów szkół, przedszkoli oraz innych oświatowych jednostek organizacyjnych Miasta C. dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, wydaną na podstawie art. 49 ust. 2, art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 92 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) określiła wysokość funduszu tych nagród oraz kryteria ich przyznania. W treści § 11 i § 12 tej uchwały stwierdzono, że wnioski o nagrodę opiniuje komisja, powołana przez Prezydenta Miasta C. w drodze zarządzenia, a jej skład stanowią między innymi przedstawiciele NSZZ "Solidarność", Związku Nauczycielstwa Polskiego i FRiKZ NSZZ "Solidarność 80" Zarząd Regionu, którzy mają prawo do zapoznania się na bieżąco z treścią zgłoszonych wniosków i dodatkowych opinii wpływających kandydatur. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie Ś. w dniu [...]. Wojewoda Ś., w dniu [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając jej niezgodność z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ta uchwała jako akt prawa miejscowego nie została zaopiniowana przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych, a obowiązek ten wynika wprost z zapisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Jednocześnie na poparcie swojego stanowiska wskazał, że taki pogląd taki został zaprezentowany w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. o sygn. I PZP 2/93 (publ. OSNC 1994/1/1). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela stanowi suwerenne uprawnienie organu gminy do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania powołanej nagrody, która nie jest cyklicznym składnikiem wynagrodzenia. Zatem, nie ma podstaw, aby jej przyznanie uzależnione było od zaopiniowania projektu uchwały przez związki zawodowe. Zaznaczył, że przedmiotowa uchwała nigdy nie była kwestionowana przez związki zawodowe, bowiem ich przewodniczący wchodzą w skład komisji corocznie opiniującej tą nagrodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 145/06, oddalił skargę Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie przyznania nagród dla nauczycieli. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż kwestionowana uchwała Rady Miasta C. jest bezspornie aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP i wydana została w oparciu o konkretne upoważnienie ustawowe, co wynika wprost z treści art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -Karta Nauczyciela. Na podstawie przepisu art. 49 ust. 2 powołanej Karty Nauczyciela, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego samego przepisu (w budżetach organów prowadzących szkoły w wysokości co najmniej 1 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół), uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Zdaniem Sądu, cytowany przepis nie zawiera w swojej treści upoważnienia do uzgodnienia kryteriów i trybu przyznawania tych nagród ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a kryteriów i trybu przyznawania tych nagród, nie można utożsamiać z regulaminem wynagradzania wymienionym wart. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, którego uzgodnienie ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli wynika wprost z treści art. 30 ust. 6a tej samej ustawy, bowiem mają one różny charakter. Sąd wskazał, iż charakter prawny i względy podmiotowe regulaminu zawartego w kwestionowanej uchwale z dnia [...] nr [...] wskazują, że ma on obejmować tylko tych nauczycieli, którzy mają szczególne osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo- wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły prowadzonej przez Miasto C. Zatem nie ma on charakteru normatywnego, a w ujęciu funkcjonalnym jego moc nie została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym, a nadto istotnym jest również fakt, że omawiany regulamin dotyczy tylko niektórych składników wynagrodzenia za pracę nauczycieli i nie jest stałym jego elementem. Zdaniem Sądu w świetle tak sformułowanego upoważnienia, to jednostka samorządowa i dyrektor placówki oświatowej mogą decydować o zakresie podmiotowym powołanego regulaminu, dotyczącego tylko niektórych nauczycieli szkół prowadzonych przez tę jednostkę. Tym samym, z mocy upoważnienia ustawowego i ze względu na zasięg jego obowiązywania nie jest to regulamin wynagradzania przewidziany wart. 772 § 1-6 Kodeksu pracy, jak również nie jest to regulamin wynagradzania określony wart. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Dodatkowo -zdaniem Sądu -treść omawianego regulaminu nie odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, określonego w art. 4 Karty Nauczyciela. Według tego przepisu rozporządzenia i zarządzenia przewidziane tą ustawą podlegają uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Sąd podkreślił, iż zważywszy na okoliczność, że rozporządzenia i zarządzenia to terminy mające w języku prawnym wyraźnie określoną treść, a więc dotyczące aktów prawnych, o których mowa wart. 92 i 93 Konstytucji RP, to jedynie do nich odniesiono wymóg ich uzgodnienia, a zatem nie można powołanemu przepisowi nadać innego znaczenia. Sąd zaakcentował, iż obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych przez organy samorządu terytorialnego nie musi rozciągać się na wszystkie rodzaje tzw. przepisów gminnych, gdyż treść art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych wyraźnie i wprost odnosi ten obowiązek jedynie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Takie właśnie zadania, realizowane zarówno w skali kraju, jak i na szczeblu lokalnym, wymienia się w art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6 i art. 7 w związku z art. 26 ustawy o związkach zawodowych. Biorąc pod uwagę zadania wymienione w tych przepisach, nie można powiedzieć, że w rozpoznawanej sprawie będzie chodziło o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ogółu nauczycieli, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych oraz o tworzenie im korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Z delegacji ustawowej do wydania kwestionowanego aktu, z uwagi na zakres podmiotowy, a nawet przedmiotowy, nie wynika bowiem, że są to sprawy, które wprost będą odnosić się do praw i interesów wszystkich nauczycieli (art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela). W tym stanie rzeczy -zdaniem Sądu -regulacja określona w kwestionowanej uchwale nie mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych przewidzianym w ustawie o związkach zawodowych, w trybie określonym w jej art. 19 ust. 1. Wskazuje na to charakter prawny i zasięg regulaminu, którego adresaci nie działają w ramach art. 26 ustawy o związkach zawodowych. Zakres określonych tym przepisem zadań inaczej musi być oceniany w odniesieniu do założeń lub projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw, wydawanych przez naczelne lub centralne organy państwowe, inaczej zaś w stosunku do zakresu zadań związków zawodowych, wyznaczającego ramy opiniowania założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw przygotowanych na szczeblu lokalnym przez organy samorządu terytorialnego. Ponadto Sąd stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych, rola związków zawodowych nie została ograniczona od strony formalnej, bowiem przewodniczący związków zawodowych mieli możliwość aktywnego udziału w procesie wyłaniania nauczycieli (kandydatów) i był to przejaw polityki prowadzonej przez organy tego samorządu gminnego ze względu na lokalne znaczenie związku zawodowego jako reprezentacji ludzi pracy (§ 11 i § 12 kwestionowanej uchwały zawiera zapis, że wnioski o nagrodę opiniuje komisja, powołana przez Prezydenta Miasta C. w drodze zarządzenia, a w jej skład stanowią między innymi przedstawiciel NSZZ "Solidarność", Związku Nauczycielstwa Polskiego i FRiKZ NSZZ "Solidarność 80" Zarząd Regionu, którzy mają prawo do zapoznania się na bieżąco z treścią zgłoszonych wniosków i dodatkowych opinii wpływających kandydatur). Sąd wskazał, iż interpretacja powołanych przepisów prawa musi ponadto uwzględniać gwarantowaną konstytucyjnie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie wykonywania ich zadań. Oznacza ona m.in., iż nakładanie na te jednostki jakichkolwiek obowiązków musi mieć wyraźną ustawową podstawę. Jednocześnie obowiązku uzgadniania omawianego regulaminu ze związkami zawodowymi nie można budować na wynikającej z art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela analogii z rozporządzeniami i zarządzeniami, jak również na utożsamianiu rozpoznawanej sprawy z regulaminem określonym wart. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Pominięcie natomiast wart. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela warunku uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi można odczytać jako podkreślenie wspomnianej samodzielności jednostek samorządowych w zakresie gospodarowania środkami finansowymi przeznaczonymi na oświatę. Wojewoda Ś. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -Karta Nauczyciela i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych polegającą na przyjęciu, że projekt uchwały w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli nie podlega zaopiniowaniu przez związki zawodowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Przedmiotowa uchwała dotyczy bowiem wszystkich nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Miasto C.. Ustalone przez Radę kryteria przyznawania nagród są bowiem jednakowe dla wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest ta jednostka samorządu terytorialnego. Kryteria te, aby czynić zadość delegacji zawartej wart. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela muszą być zobiektywizowane, jako że winny uwzględniać w szczególności osiągnięcia nauczycieli w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Każdy nauczyciel, który spełni wymogi określone w tej uchwale będzie miał prawo ubiegać się o nagrodę. Jej sformułowania mają bowiem, zgodnie z wymogami przewidzianymi dla aktów prawa miejscowego, charakter generalny i abstrakcyjny, a zasięg jej obowiązywania obejmuje całą gminę (a dokładniej wszystkie szkoły i placówki zatrudniające nauczycieli). Prezydent Miasta oraz dyrektorzy szkół, decydując o przyznaniu nagrody konkretnemu nauczycielowi nie podejmują decyzji w pełni uznaniowej -związani są bowiem zasadami określonymi w przedmiotowej uchwale. W ten sposób uchwała ta kształtuje prawa i obowiązki wszystkich nauczycieli i jako taka winna zostać uznana za "akt prawny", o którym mowa wart. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Ponadto podniesiono, że ustawowy obowiązek zasięgnięcia opinii związków zawodowych do projektu aktu prawnego istnieje wówczas, gdy sprawy mające zostać uregulowane w tym akcie odnoszą się wprost do "praw i interesów ludzi pracy" (por. uchwała Sądu Najwyższego z 17 czerwca 1993 r. sygn. akt I PZP 2/93 OSNC 1994/1/1 podjęta w stanie prawnym, w którym obowiązek opiniowania dotyczy aktów wykonawczych, co nie ma wpływu na aktualność części z zawartych w niej tez). Nie ulega wątpliwości, że zadaniem związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, jest m.in. ochrona interesów zawodowych i socjalnych ogółu nauczycieli (w tym sprawy dotyczące wynagrodzeń), a uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca kryteria oraz tryb przyznawania nagród bezsprzecznie interesów tych dotyczy. Zdaniem organu nadzoru regulacje zawarte w uchwale dotyczącej kryteriów i trybu przyznawania nagród, mieszczą się więc w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, wobec czego związki te poprzez swoje reprezentatywne organizacje, powinny mieć możliwość wyrażenia swojego zdania wobec projektu tej uchwały. Natomiast niezasięgnięcie ich opinii należy potraktować jako istotne naruszenie prawa -naruszenie procedury podejmowania uchwały, co uzasadniało wniesienie przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 05 września 2007 r. , sygn. akt I OSK 836/07 uchylił wyżej wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego była nieprawidłowa. Wbrew temu co twierdził Sąd I instancji, przedmiotowa uchwała stanowiąca prawo miejscowe, dotyczyła ogółu nauczycieli zatrudnionych w danych placówkach. Przyznane zaś nagrody stanowiły element wynagrodzenia. Wynika to w sposób jednoznaczny z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -Karta Nauczyciela w jego brzmieniu na datę podejmowania uchwały, który stanowi, że wynagrodzenie nauczycieli składa się m.in. z nagród. Okoliczność, że nie wszyscy nauczyciele otrzymali nagrodę za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, nie pozbawia uchwały cech ogólnej dostępności w obrębie danej grupy zawodowej. Bowiem każdy nauczyciel nagrodę taką może uzyskać i związku z tym uchwała ta - wbrew stanowisku Sądu -dotyczy wszystkich nauczycieli pracujących w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nagroda za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze jest elementem wynagrodzenia nauczyciela i jest m.in. zaliczana do podstawy wymiaru świadczenia rentowego czy emerytalnego. W związku z tym, zakwestionowana uchwała w sprawie trybu i kryteriów przyznawania nagród w sposób bezpośredni dotyczy interesów materialnych nauczycieli. Obrona zaś praw oraz interesów materialnych pracowników należy do podstawowych zadań związków zawodowych. Zaakcentowano, iż odmienne stanowisko w tym zakresie Sądu I instancji jest całkowicie niezrozumiałe i rzutujące na prawidłowość interpretacji art. 49 ust. 2 ustawy -Karta Nauczyciela w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedno Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i w związku z tym organy m.in. samorządu terytorialnego kierują te projekty do odpowiednich władz statutowych związku. Przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały tryb ten nie został zachowany co jest w sprawie bezsporne, a tym samym został naruszony wskazany wyżej przepis art. 19 cyt. ustawy o związkach zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż fakt braku określonego w ustawie Karta Nauczyciela obowiązku uzgodnienia tej kwestii ze związkami zawodowymi, nie wyłącza stosowania powołanego przepisu o związkach zawodowych. To samo dotyczy również art. 4 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Przepis art. 19 o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. W związku z tym każdorazowo należy rozważać, czy dany akt będzie odnosił się do tych zadań i to niezależnie od tego czy szczegółowe przepisy w konkretnym zakresie taki obowiązek nakładały jak to ma miejsce np. w przypadku regulaminu, o którym mowa wart. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zaakcentował przy tym , iż opinia, o której mowa wart. 19 ustawy o związkach zawodowych z oczywistych względów nie może być zastąpiona przez udział przedstawicieli związków zawodowych w realizacji uchwały ani udział ten ekskulpować naruszenia wskazanego przepisu o związkach zawodowych. Rozważania więc Sądu I instancji w tym zakresie nie mogą mieć znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż błędna wykładnia art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -Karta Nauczyciela uznająca, iż podjęta w trybie tego przepisu uchwała nie dotyczy problematyki objętej zadaniami związków zawodowych, miała wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę zobligowany będzie do oceny czy naruszenie przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych stanowiło istotne naruszenie prawa powodujące nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd może zaskarżony akt uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Przy tym zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po pierwsze wskazać należy, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, wynika iż wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Sprzeczność zaś musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne -rażące narusżenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy -istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W tym miejscu powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż przedmiotowa uchwała stanowiąca prawo miejscowe, dotyczyła ogółu nauczycieli zatrudnionych w danych placówkach. Przyznane nagrody stanowiły element wynagrodzenia, co wynika to w sposób jednoznaczny z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -Karta Nauczyciela w jego brzmieniu na datę podejmowania uchwały, który stanowi, że wynagrodzenie nauczycieli składa się m.in. z nagród. Istotnie fakt nie wszyscy nauczyciele otrzymali nagrodę za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, nie pozbawia uchwały cech ogólnej dostępności w obrębie danej grupy zawodowej gdyż każdy nauczyciel nagrodę taką może uzyskać i związku z tym uchwała ta dotyczy wszystkich nauczycieli pracujących w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Nagroda za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze jest elementem wynagrodzenia nauczyciela i jest m.in. zaliczana do podstawy wymiaru świadczenia rentowego czy emerytalnego, przeto też zakwestionowana uchwała w sprawie trybu i kryteria przyznawania nagród w sposób bezpośredni dotyczy interesów materialnych nauczycieli. Obrona zaś praw oraz interesów materialnych pracowników należy do podstawowych zadań związków zawodowych. W myśl przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedno Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i w związku z tym organy m.in. samorządu terytorialnego kierują te projekty do odpowiednich władz statutowych związku. Przepis art. 19 o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Niewątpliwie skierowanie do odpowiednich władz statutowych związku projektu uchwały jest dla podmiotu uprawnionego formą służącą lepiej wykonaniu jego opiniodawczych uprawnień. Opinia może dotyczyć wtedy nie tylko ogólnych założeń, lecz również konkretnych rozwiązań w projekcie uchwały. Bezsporne zatem jest – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny , iż przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały tryb ten nie został zachowany , a tym samym został naruszony wskazany wyżej przepis art. 19 cyt. ustawy o związkach zawodowych. Zatem mając na uwadze okoliczność, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przedmiotowy przypadek, w którym pominięto w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy związki zawodowe, nie sposób potraktować inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Bowiem prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym, co należy rozumieć, iż treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. Przeto zatem w sytuacji gdzie przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych wskazać należy, iż bezwzględnym obowiązkiem organu samorządu terytorialnego było skierowanie założeń albo projektu przedmiotowego aktu prawnego do odpowiednich władz statutowych związku. Stąd też uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub projekcie aktu prawnego gminy w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych jest równoznaczne z domniemaniem, iż nastąpiło "istotne" naruszenie prawa stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Konsekwencją tego stanu rzeczy musi być zatem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości. Ponieważ zaskarżony akt został wyeliminowany z obrotu prawnego, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.