V SA/Wa 1257/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia... grudnia 2006 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wnioskiem z 11 sierpnia 2006 r. A. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakładu) Oddział w K. o umorzenie zadłużenia wobec Zakładu z tytułu odsetek od zaległych składek. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie ma stałej pracy i pracuje na umowę zlecenie. Wyjaśniła, iż w 2000 r. przebyła operację chirurgiczną i nie była w stanie prowadzić dalej działalności handlowej, obecnie jest po drugim zabiegu operacyjnym, choruje na cukrzycę oraz kręgosłup. Wskazała, że ma na utrzymaniu ... syna, mąż jest alkoholikiem, a opłaty dla Zakładu w lipcu i sierpniu uiszczone zostały kosztem niewykupienia leków na cukrzycę. Decyzją NR ... z ... listopada 2006 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 i art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137 poz. 887 z późn. zm.], dalej: u.s.u.s., Zakład odmówił częściowego umorzenia należności tj. odsetek za zwłokę od nieopłaconych za ubezpieczenie własne składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie odsetek za zwłokę ... zł naliczonych od składek za okres 06/2000 w kwocie ... zł oraz na Fundusz Pracy w kwocie odsetek za zwłokę ...zł naliczonych od składek za okres 06/2000 w kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład powołał się na przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz na § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia [Dz. U. nr 141 poz. 1365] i wskazał, że strona prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu obwoźnego w okresie 04/2000-06/2000. Od dnia ...07.2000 r. zgłosiła w Zakładzie zaprzestanie prowadzenia działalności, a w dniu ...05.2004 r. złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o wykreślenie ewidencji działalności gospodarczej. Organ wskazał, że w związku z prowadzoną działalnością strona była zobowiązana do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne własne, jednak w powyżej wskazanym okresie nie wykonywała ustawowego obowiązku opłacania składek i z tego tytułu na jej koncie figuruje zadłużenie, na które składają się: nieopłacona składka na FUS za miesiąc 06/2000 r. w kwocie ... zł plus należne za zwłokę odsetki, na FUZ różnica składki za miesiąc 06/2000 r. w kwocie ... zł, która nie odsetkuje oraz na FP za miesiąc 06/2000 r. w kwocie ... zł oraz należne za zwłokę odsetki. Organ rentowy stwierdził, iż w sprawie brak przesłanki całkowitej nieściągalności, gdyż strona pobiera wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, z którego Zakład prowadzi skuteczną egzekucję oraz że w jej przypadku nie zachodzą przesłanki do częściowego umorzenia należności tj. odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na FUS i FP. Wyjaśnił - powołując się na informacje uzyskane podczas czynności kontrolnych, że strona zamieszkuje wraz z mężem Z.B. (... lat) oraz synem A. (... lat), uczniem ..., w spółdzielczym mieszkaniu własnościowym o powierzchni ... m2 i obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, natomiast według oświadczenia i aktualnych danych Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu jest zatrudniona od 09/2006 r. na podstawie umowy o pracę w M.. S.A., a w okresie od 06/2005 r. do 08/2006 r. pracowała w tej samej firmie na zasadzie umowy zlecenia/agencyjnej z wynagrodzeniem miesięczne brutto w wysokości około ... zł. Organ stwierdził, że podstawę do obliczenia składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu zatrudnienia stanowi kwota ... zł. Małżonek również pracuje i z tego tytułu osiąga dochód wynoszący miesięcznie zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem około ... zł brutto, a strona podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracownika Zakładu oświadczyła, iż mąż przeznacza z tej kwoty tylko niewielką cześć pieniędzy na wspólne wyżywienie i opłaty związane z utrzymaniem mieszkania. Na potwierdzenie miesięcznych wydatków strona dostarczyła fakturę za energię elektryczną na kwotę ... zł, fakturę za gaz na kwotę ... zł za 2 miesiące, zaświadczenie o wysokości czynszu w kwocie ... zł, a także fakturę za telefon i korzystanie z internetu na kwotę około ... zł i fakturę za telewizję kablową w kwocie ... zł. Odnośnie stanu zdrowia wnioskodawczyni Zakład wskazał, iż zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim leczy się ona z powodu cukrzycy i nadciśnienia tętniczego, jak również cierpi z powodu schorzeń kręgosłupa. Według oświadczenia miesięczny koszt leczenia, przy zakupie wszystkich lekarstw i zabiegów, to kwota około ... zł, jednak strona nie przedłożyła faktur i rachunków potwierdzających wydatkowanie wymienionych kwot na leczenie. Zakład stwierdził, że poza należnościami składkowymi strona posiada zaległości czynszowe wynoszące na dzień 24.08.2006 r. - ... zł oraz zadłużenie na kwotę ... zł zaciągnięte u rodziny, ponadto jej mąż zaciągnął kredyt w ... na zakup telewizora i do spłaty pozostało ... rat po ... zł. Organ podniósł, iż trudności finansowe dłużnika nie mogą same w sobie stanowić podstawy do umorzenia, gdyż nie można oczekiwać, by umorzenie nie opłaconych składek zostało potraktowane jako wsparcie socjalne osób borykających się z trudnościami finansowymi, ponieważ umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnych okolicznościach i zgodnie z linią orzecznictwa sądowego zastrzeżoną - jak wskazał Zakład - dla sytuacji drastycznych. Natomiast na przedsiębiorcy decydującym się na prowadzenie działalności gospodarczej spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane m. in. z dokonywaniem rozliczeń, opłacaniem należności publicznoprawnych, jak również ponoszeniem innych wydatków związanych z funkcjonowaniem firmy. Ponadto wyjaśnił, że składki na ubezpieczenie społeczne mają charakter należności publicznoprawnych i Zakład zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi, a tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności może skorzystać z przysługującego mu uprawnienia zawartego w art. 28 u.s.u.s. W przypadku strony brak jest przesłanek przemawiających za częściowym umorzeniem należności tj. odsetek za zwłokę, ponieważ posiada ona źródło dochodu z tytułu zatrudnienia, również jej mąż osiąga dochód, którego wysokość brutto znacznie przewyższa kwotę przeciętnego wynagrodzenia. Kwota zadłużenia obciążająca konto wnioskodawczyni jest stosunkowo niewielka, dotyczy tylko jednego miesiąca i objęta jest przez Zakład postępowaniem egzekucyjnym z wynagrodzenia za pracę zobowiązanej. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z ... grudnia 2006 r. Nr ... wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. Nr 98 z 2000 r, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa oraz art. 28 u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z dnia ...listopada 2006 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że każda z osób wnosząca o umorzenie należności z tytułu składek ma prawo brać czynny udział w tym postępowaniu oraz prawo wglądu w akta sprawy, o których to uprawnieniach strona została zawiadomiona pismem z dnia 30 listopada 2006 r. i po zapoznaniu się w dniu 11 grudnia 2006 r. ze zgromadzonym w sprawie materiałem nie wniosła żadnych uwag. Wskazał, iż wnioskodawczyni obecnie jest zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy na podstawie umowy o pracę na czas określony od ...09.2006 r. do ...12.2007 r. w M.S.A. z wynagrodzeniem ...zł brutto. Również jej mąż, Z.B.jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w M. Sp. z o.o. w Kielcach z wynagrodzeniem w wysokości około ... zł brutto miesięcznie. Odnośnie zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oświadczenia zobowiązanej, iż mąż nie łoży na utrzymanie rodziny organ odwoławczy wskazał, że strona nie przedłożyła dokumentów, które potwierdzałyby, iż w małżeństwie B. nie istnieje wspólność majątkowa małżeńska, a zatem w opinii organu do majątku wspólnego małżonków należy również pobrane przez męża wynagrodzenie za pracę. Organ przytoczył treść przepisu art. 28 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy [Dz. U. 1964 Nr 9 poz. 59 ze zm.] i stwierdził, że wnioskodawczyni może wystąpić do sądu z żądaniem, aby część lub całość wynagrodzenia męża była wypłacana do jej rąk. Prezes Zakładu dodał, że łączny dochód w 3-osobowej rodzinie wnioskodawczyni wynosi ... zł brutto miesięcznie, co w przeliczeniu na 1 osobę daje kwotę około ... zł. Biorąc pod uwagę przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za ... kwartał 2006 r, które wynosiło ... brutto, środki finansowe jakimi dysponuje A. B. wraz z małżonkiem w ciągu miesiąca stanowią kwotę przekraczającą dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia, wobec czego w niniejszej sytuacji możliwa jest spłata przedmiotowej należności bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony i jej rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B.podniosła, iż jej mąż większość swych poborów przepija i przepala, podczas gdy ona ze swej pensji (wynoszącej ... zł brutto) musi utrzymać rodzinę, opłacić czynsz i media oraz wykupić leki. Wskazała, że nie stać jej na leczenie zębów dla syna ani na jego okulary lub buty, gdyż każde zakupy odbywają się kosztem opłaty czynszu czy leków. Podniosła również, że prowadziła swą działalność przez trzy miesiące, a Zakład po sześciu latach (nie przysyłając przez ten okres jakiegokolwiek upomnienia) naliczył jej odsetki za sześć lat. Skarżąca dokonała też wyliczenia odsetek, jakie jej zdaniem są należne Zakładowi z tytułu prowadzonej przez nią działalności i podniosła, że organ naliczył większą, nienależną mu kwotę odsetek. Wskazała, że nie ma pieniędzy na rozdzielność majątkową ani na to, by założyć księgę wieczystą mieszkania oraz że bezskutecznie wnosiła do Zakładu o wystąpienie na drodze służbowej do szpitala w Morawicy o zaświadczenie, że jej mąż przebywał na leczeniu dla alkoholików. Dodała także, że gdyby wystąpiła o rozwód, na co też jej nie stać, nie utrzymałaby się ze swej pensji i z tego powodu pozostaje w tym związku. Wniosła również o umorzenie przez Sąd zaległej należności w całości lub w części dotyczącej odsetek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Zgodnie z treścią przepisu art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zakres rozpoznania niniejszej sprawy wyznaczał wniosek A. B. z dnia 11 sierpnia 2006 r., w którym skarżąca nie wnosiła o umorzenie składek, a tylko o umorzenie odsetek od zaległych niezapłaconych składek (k. 1 akt adm. sprawy). W tym też zakresie orzekł organ w pierwszej instancji, w decyzji z ... listopada 2006 r. Organ odwoławczy orzekł ponadto również w zakresie samych zaległych składek i uznał, iż nie zachodzą przesłanki przemawiające za ich umorzeniem w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza, że Prezes Zakładu nie mógł rozszerzyć zakresu sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji, skoro bowiem w przedmiotowej sprawie decyzja organu w pierwszej instancji dotyczyła jedynie odsetek od należności składowych, to niedopuszczalne było rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym o odmowie umorzenia pozostałych należności. W ten sposób Prezes Zakładu rozstrzygając w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy naruszył właściwość instancyjną - o sprawie umorzenia należności ( poza odsetkami) orzekł po raz pierwszy w drugiej instancji, tym samym pozbawiając skarżącą możliwości skorzystania z trybu odwoławczego w tej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1645/01, LEX nr 299309). W konsekwencji organ odwoławczy wydał swoją decyzję z naruszeniem przepisu art. 15 k.p.a., gdyż pozbawił skarżącą drugiej instancji w sprawie odmowy umorzenia należności. Naruszenie zasady dwuinstancyjności jest pogwałceniem prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia, a decyzja ta nie powinna być wydana, tak więc wszelkie zarzuty skargi jej dotyczące uchylają się spod kontroli Sądu. Odnośnie zawartego w skardze wniosku o umorzenie należności w całości lub w części odsetek Sąd wyjaśnia, iż sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, natomiast sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada kompetencji do nakazania organowi administracji wydania aktu administracyjnego o konkretnej treści. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów strona skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie kwestia umorzenia będzie rozstrzygana przez organ, bowiem wydanie decyzji w tym przedmiocie nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpoznać ją w granicach określonych przez wniosek skarżącej wszczynający postępowanie administracyjne oraz decyzję Zakładu z ... listopada 2006 r., z uwzględnieniem tak zakreślonego rozmiaru zobowiązań i porównując je z osiąganymi dochodami oraz całokształtem sytuacji materialnej A. B. Wniosek skarżącej o umorzenie również pozostałych należności ( poza odsetkami ) z tytułu składek, zgłoszony po raz pierwszy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy potraktować jako wszczynający nowe postępowanie administracyjne we wskazanym przez skarżącą zakresie i rozpoznać go z zachowaniem zasady dwuinstancyjności oraz poszanowaniem przepisów k.p.a., jako osobną sprawę. Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. należało orzec jak w sentencji.