II SA/Bd 933/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia postanowił: odrzucić skargę. II SA/Bd 933/07 Uzasadnienie Wójt Gminy D. C., po zapoznaniu się z mapą zasadniczą obejmującą m.in. działki nr [...],[...] i [...] w miejscowości C., wydał w dniu [...] sierpnia 2007 na podstawie art. 28 i 123 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. 164, poz. 1588) postanowienie nr 7331-18/1/9/07 o dopuszczeniu Romana Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na budowę zespołu domów mieszkalnych na działce nr [...] w wymienionej miejscowości. Zgodnie z zawartym w powyższym postanowieniu pouczeniem współwłaściciele działki [...] – Wanda i Adam O., oraz [...] Sp. z o.o. w B. wnieśli na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Żalący się podnieśli, że mapa sytuacyjno - wysokościowa dla celów informacyjnych nie jest dokumentem pozwalającym na ustalenie stron w przedmiotowym postępowaniu, a podstawę w tym zakresie może stanowić tylko zawierająca granice prawne mapa ewidencyjna. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że jakkolwiek tylko w przypadku żądania organizacji społecznej Kpa przewiduje wydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, to ustawa ta, nie wyklucza jednak podjęcia w oparciu o art. 123 kpa tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do innego podmiotu. Niemniej na wydane w toku postępowania postanowienia, zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie służy tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi, a w kpa w odniesieniu do niniejszego przypadku brak jest takiego unormowania. W związku z tym postanowienie Wójta Gminy D. C. może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji, zaś błędnie pouczenie zamieszczone w postanowieniu nie skutkuje dopuszczalnością zażalenia. [...] Sp. z o.o. w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnosząc o zamianę kwestionowanego postanowienia poprzez uwzględnienie zażalenia, umorzenie postępowania przed organem I instancji lub uchylenie tegoż postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca podniosła, że zażalenie powinno zostać przez SKO przyjęte i merytorycznie rozpatrzone, zaś zaskarżone postanowienie narusza wymienione w nim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i pozostaje w sprzeczności z praktyką wskazanego organu, bowiem zażalenie na wcześniejsze postanowienie Wójta Gminy D. C. w identycznym przedmiocie zostało przez SKO uwzględnione poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. W skardze powołano się także na zawarte w postanowieniu Wójta Gminy pouczenie o możliwości wzniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzniosło o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, który wpłynął [...] października 2007 r. (skarga wpłynęła do SKO [...] października 2007 r.), względnie o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, w zakresie postępowania administracyjnego, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postanowienie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienia, w myśl art.123 kpa wydaje się, co do zasady w toku postępowania w kwestiach wynikających w trakcie tego postępowania. Inaczej mówiąc postanowienia dotyczą kwestii proceduralnych – rozstrzygają o prawach i obowiązkach procesowych. Ponadto regułą jest, iż postanowienia wydawane są w przypadkach przewidzianych w kpa. Jednak w doktrynie i orzecznictwie przyjęto dopuszczalność rozstrzygania o kwestiach proceduralnych w tej formie także w sytuacjach, gdy brak jest wyraźnego, uprawniającego do tego przepisu. Decyduje o tym charakter danej czynności procesowej - czy dokonanie jej wymaga aktu woli organu administracji publicznej. Wobec złożenia przez Romana Z. konkretnego wniosku o dopuszczenie go w charakterze strony do udziału w toczącym się postępowaniu, wydanie w tym przedmiocie postanowienia było, w ocenie Sądu, uprawnione. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie organu I instancji. Przechodząc na grunt art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdzić należy, że postanowienie SKO z dnia [...] września 2007 r. nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia – jest rozstrzygnięciem ostatecznym, co wynika z art. 134 w związku z art. 144 kpa. Interpretując drugą grupę postanowień wymienionych we wskazanym przepisie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy sięgnąć do art. 123 § 2 kpa zawierającego podział postanowień. W unormowaniu tym wyróżnia się w pierwszym rzędzie postanowienia rozstrzygające kwestie wynikające w toku postępowania, stanowiące – jak nadmieniono na wstępie – regułę (zasadę). Poza zakresem powyższego sformułowania ("w toku") pozostają postanowienia kończące postępowanie, które - wraz z postanowieniami rozstrzygającymi sprawę co do istoty - tworzą drugą mniej liczną grupę postanowień. Zawarty w § 2 art. 123 kpa zwrot "chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej" oznacza, że pojęcie postanowienia należącego do drugiej grupy wymaga wyraźnego unormowania w konkretnym przepisie kodeksu. Nie budzi wątpliwości, że kwestia dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w charakterze strony w toczącym się postępowaniu nie jest kwestią merytoryczną (jak to ma np. miejsce w sytuacji zajęcia stanowiska przez organ współdziałający – art. 106 kpa, czy zatwierdzeniu zawartej ugody – art. 119 kpa). Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie kończy też postępowania, które w niniejszym przypadku dotyczy ustalenia warunków zabudowy. Nie można bowiem utożsamiać wydanego przez SKO w toku instancji postanowienia z postanowieniem rzeczywiście kończącym postępowanie administracyjne (np. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania). Bezspornie mamy tu do czynienia z zagadnieniem proceduralnym zaistniałym i rozstrzygniętym postanowieniem w trakcie postępowania. Okoliczność, iż zaskarżone postanowienie nie należy do grupy postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., wyłącza kognicję Sądu do rozpoznania wniesionej na nie skargi – czyni skargę niedopuszczalną, w związku z czym podlega ona na mocy art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy odrzuceniu bez badania zarzutów merytorycznych dotyczących wskazanego postanowienia. W nawiązaniu do treści skargi podkreślenia wymaga, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji, postanowienia wydanych w wyniku rozpatrzenia nieprzysługującego od nich środka zaskarżenia. Nadto przepisy ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) przewidują, w razie uwzględnienia skargi, wydanie przez Sąd wyłącznie orzeczenia o charakterze kasacyjnym, a zatem w takim wypadku nie może on rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach stron postępowania, czyli zmienić zaskarżonego aktu, o co alternatywnie wniósł skarżący. Sąd nie dopatrzył się także podstaw do odrzucenia skargi z powodu wniesienia jej z uchybieniem ustawowego terminu, zgodnie ze sformułowaniem przez organ w odpowiedzi na skargę wnioskiem, bowiem w praktyce orzeczniczej przyjęto, że w razie skierowania przez stronę skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia kwestionowanego aktu i przekazania jej przez sąd organowi, w celu wykonania obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a., bez przekroczenia powyższego terminu, skargę należy uważać za wniesioną z zachowaniem wymaganego ustawowego terminu. Taka zaś sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. II SA/Bd 933/07 Zdanie odrębne s. Wiesława Czerwińskiego do uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bd 933/07. W uzasadnieniu orzeczenia z 30 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Bd 933/07 zawarta jest aprobata dla działań organów administracji polegająca na dopuszczalności wydawania w trakcie postępowania administracyjnego osobnego postanowienia uznającego jakiś podmiot za stronę postępowania. Sprawa dotyczyła odrzucenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uznaniu zażalenia za niedopuszczalne. Zażalenie dotyczyło postanowienia o odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania. W uzasadnieniu wyroku zawarto stwierdzenie, że "wobec złożenia przez Romana Z. konkretnego wniosku o dopuszczeniu go w charakterze strony do udziału w toczącym się postępowaniu, wydanie w tym przedmiocie postanowienia było, w ocenie sądu, uprawnione." Z twierdzeniem tym nie zgadzam się, albowiem stoi ono w sprzeczności z rolą i istotą strony w postępowaniu administracyjnym oraz utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowym. 1. Definicja strona zawarta jest w art. 28 K.p.a. i jest powszechnie znana. Bez strony nie ma postępowania. Gdyby uznać dopuszczalność prezentowanego stanowiska to należałoby stwierdzić, że nie ma sprawy administracyjnej bo nie ma strony. Rozstrzygnięcie o tym, czy ktoś jest, czy nie jest stroną postępowania musi nastąpić w decyzji. Pojęcie strony jest pojęciem prawa materialnego – strona musi wykazać w postępowaniu swój osobisty konkretny interes prawny, mający uzasadnienie w prawie materialnym. Strona ma także określone uprawnienia procesowe. Orzekanie o tym, czy ktoś jest czy nie jest stroną jest zastosowaniem prawa materialnego do konkretnej sytuacji. Dyskusyjne jest, czy to jest kwestia procesowa. W mojej ocenie nie jest to kwestia proceduralna. O tym, czy dany podmiot jest czy nie jest stroną w postępowaniu nie może decydować organ administracji, a decyduje stan faktyczny sprawy. "Przymiot strony postępowania administracyjnego, tj. podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która może żądać określonych czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek nie wynika z uznania tego podmiotu za stronę lecz z przepisów prawa materialnego, tj. norm prawnych stanowiących podstawę ustalenia istnienia uprawnienia lub obowiązku." (wyrok NSA z 17.11.1998 r. III SA 1279/97 Lex nr 40726). O prawach i obowiązkach stron decyduje się w decyzji administracyjnej. Organy administracji często nie wiedzą jak reagować na wnioski osób, które w ich przekonaniu mają interesy prawne w postępowaniu. Spotyka się pisma informujące skierowane do podmiotu, który żąda dopuszczenia do postępowania, informujące, o nie posiadaniu praw strony. Były orzeczenia, które krytykowały taki sposób postępowania, nie mniej jednak wydaje się, że taka forma działania nie jest wykluczona. Podmiot, który uważa, że jest stroną, może wnosić o wznowienie postępowania. Wówczas będzie badana legitymacja takiego podmiotu do występowania w charakterze strony. Gdyby przyjąć dopuszczalność wydawania postanowień o uznaniu kogoś za stronę lub nie, to rodzą się dalsze kwestie – jaki to ma wpływ na dalszy tok postępowania, jak to ma się do zasady dwuinstancyjności i czy taka osoba może żądać wznowienia postępowania, na tej zasadzie, że nie brała udziału w postępowaniu. 2. Orzecznictwo sądowe jednolicie stoi na stanowisku, że "przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę.") cytowany wyrok NSA z 17.11.1998 r.). Taki pogląd był już wyrażony w wyroku NSA z 30.6.1986 r. (ONSA 1987 nr 2, poz. 46), w którym sąd wyraził pogląd, iż "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. Ten pogląd był konsekwentnie reprezentowany w innych orzeczeniach. Należy tutaj wymienić wyrok NSA z 12.1.1999 r. III SA 4729/97 Lex nr 37176, wyroku z 12.4.1999 r. IV SA 1611/98, Lex nr 48165, wyroku z 6.9.2005 r. I SA/Wa 1288/04, Lex nr 204675, wyroku z 22.2.2006 r. I SA/Wa 1221/05, lex nr 206701. Akceptacja poglądu, że można wydawać postanowienia o uznaniu kogoś za stronę może być szkodliwa dla organów administracji, tym bardziej jeśli się upowszechni, jako wygodne narzędzie do pozbycia się natrętnych uczestników postępowania.