II SA/Sz 1089/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] , oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], a także postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał G. K. dokonanie rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i 2 zespołów zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na działce nr [...] i [...]w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po przeprowadzeniu w dniu 15 listopada 2000 r. kontroli budowy domu jednorodzinnego stwierdzono, ze budowa jest prowadzona bez wymaganego prawem pozwolenia. Wykonany jest stan surowy zamknięty budynku z tynkami zewnętrznymi i wewnętrznymi. Od decyzji tej odwołanie wniósł G. K. zarzucając naruszenie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie zamiast art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że zdaniem organu odwoławczego zebrane w sprawie dowody pozwalają stwierdzić, iż trwa sukcesywnie budowa prowadzona bez pozwolenia, a postępowanie administracyjne w sprawie nie było prowadzone przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Powołane w odwołaniu dowody o zakończeniu remontu budynku przed dniem 1995 r. dotyczyć mogą ewentualnie innej inwestycji. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego złożył G. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 § 1, 78 § 1 i 136 kpa, ponieważ nie przeprowadzono żadnego z dowodów wnioskowanych przez stronę, co odprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o fragment materiału dowodowego. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez jego zastosowanie, zamiast art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2003 r., SA/Sz 893/2001 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 136 kpa, a także art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa. Sąd wskazał również na okoliczności faktyczne, które powinny zostać wyjaśnione zwłaszcza, kiedy strona nabyła przedmiotową nieruchomość, jaki był stan zabudowy oraz kiedy i jakie prace budowlane były wykonywane. Rozpoznając ponownie sprawę organ przesłuchał świadków oraz stronę, przeprowadził oględziny budynku i sporządził dokumentację fotograficzną wskazującą na stan wykonanych robót. Na podstawie przeprowadzonych dowodów ustalono, że do końca grudnia 1994 r. zostały zakończone roboty przy murach budynku, ale nie wykonano tynków zewnętrznych, a pokrycie dachu wykonano w 1996 r. Wprawdzie w oświadczeniach z 2001 r. pojawiają się stwierdzenia, że remont zakończono w 1994r., ale słowo "remont" jest w rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu, nadużywane, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego - remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Protokoły kolejnych oględzin od 1997 r. do 2004 r. wskazują, że budowy nie zakończono do chwili rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. W sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 103 Prawa budowlanego bowiem zebrane dowody wskazują, że budowy nie zakończono (nie wykonano tynków wewnętrznych, posadzek, montażu stolarki drzwiowej, białego montażu). W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 30 czerwca 2004r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wstrzymał wykonywane roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów między innymi inwentaryzacji oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a następnie postanowieniem z dnia 7 września 2004 r. zażądał uzupełnienia złożonej dokumentacji, nakładając obowiązek dostarczenia projektu zagospodarowania działki w m. K. oraz oświadczeń dotyczących mediów. W dniu [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t. jedn. z 2003 r., Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wydał postanowienie, którym ustalił G. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 zł. z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że po sprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania przedmiotowej działki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i uprawnień osób wykonujących projekt uznano, że po wniesieniu opłaty legalizacyjnej spełnione będą warunki do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót. Wysokość opłaty legalizacyjnej obliczono na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o zmianie ustawy - prawo budowlane (Dz. U. Nr 94, poz. 888). Na powyższe postanowienie inwestor złożył zażalenie, wnosząc o jego zmianę i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ obiekt wybudowano w całości w 1994 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S postanowieniem z [...] utrzymał zaskarżone orzeczenie organu I instancji w mocy stwierdzając, że dokonane ustalenia są prawidłowe, a wysokość opłaty ustalono zgodnie z przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, że budowa rozpoczęta została przed 1995 r., ale nadal nie jest zakończona. Potwierdza to również przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w którym wykazano zakres robót pozostałych do wykonania. Nie można również uznać za zasadny argument podnoszony przez skarżącego, że wykonywane roboty budowlane to remont obiektu. Na postanowienie organu odwoławczego G. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia jako wydanego z naruszeniem prawa, w szczególności art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie, zamiast art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r., II SA/Sz 494/05 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Nie zachodzą więc przesłanki do zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i załatwienia sprawy na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowisko strony skarżącej, iż budowa domu została zakończona przed końcem 1994 r., a później trwał kapitalny remont i konserwacja budynku, polegające na kładzeniu nowych tynków jest nie do przyjęcia, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r. remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiącego bieżącej konserwacji. Określenie "na istniejącym obiekcie" oznacza obiekt zrealizowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wszelkie natomiast roboty budowlane, wykonywane na obiekcie budowlanym realizowanym bez pozwolenia na budowę uznać należy za związane z ciągłą samowolną realizacją obiektu. Przez zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 należy rozumieć doprowadzenie go do takiego stanu, że obiekt spełnia warunki oddania go do użytkowania, zgodnie z jego przeznaczeniem. Nawet stan surowy zamknięty przedmiotowej budowy na dzień 31 grudnia 1994 r., co podkreślał skarżący, nie oznacza zakończenia budowy. Za tym, że budowa nadal nie została ukończona, świadczy zakres robót budowlanych do wykonania we wszystkich branżach wskazany w projekcie budowlanym, złożonym jako wykonanie obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego postanowieniami z dnia [...] oraz z dnia [...]. W toku postępowania ustalono też bezspornie, że przedmiotowy budynek mieszkalny posadowiono na nowym miejscu, co czyni niewiarygodnymi składane oświadczenia inwestora, że był to jedynie remont budynku z wykorzystaniem istniejących fundamentów i części piwnic. Całkowicie chybiony jest też przedstawiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP polegający na wykorzystaniu przedłożonego przez stronę dokumentu do przyjęcia ustaleń niezgodnych z interesem strony. Zaskarżone postanowienie jest przejawem woli organu nadzoru budowlanego wykorzystania możliwości zalegalizowania tej budowy, którą stworzyła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył G. K. zarzucając naruszenie: - art. 48 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zamiast zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, a ponadto naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., II OSK 1233/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić kwestię wstępną, a mianowicie czy powinien mieć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a w zależności od tego, czy powinny mieć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, czy też przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Prowadzone od 1997 r. postępowanie administracyjne nie dało jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. Materiał dowodowy, w szczególności protokoły z kontroli (dnia 16 czerwca 1997 r., 15 listopada 2000 r. i 30 marca 2004 r.), wyjaśnienia świadków i inwestora nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić w jakim stanie zaawansowania robót budowlanych był przedmiotowy obiekt w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. Czy był to obiekt, którego "budowa została zakończona" w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku, a wcześniej przez organy nadzoru budowlanego rozumienie "zakończenia budowy" oparte na przekonaniu, iż nie można mówić o zakończeniu budowy, skoro roboty budowlane w dalszym ciągu są prowadzone, a stan taki potwierdza przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w którym wykazano zakres robot pozostałych jeszcze do wykonania, nie może być przydatne w tej sprawie. Takie rozumienie "zakończenia budowy" nie jest oparte na racjonalnych kryteriach mających odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa. Należy zatem dokonać jednoznacznych ustaleń dowodowych, czy roboty budowlane wykonywane przy obiekcie po 31 grudnia 1995 r. wymagały pozwolenia na budowę, czy też nie (wyrok NSA z 31 października 1996 r., SA/Kr 2859/95, OSP 1997, nr 12, poz. 224, glosa aprobująca W. Chróścielewskiego, "Glosa" 1998, nr 4, s. 30, wyrok NSA z 20 marca 1997 r., SA/Ka 2178/95, niepubl., wyrok NSA z 5 lipca 1999 r., IV SA 1632/96, Lex nr 47890). Natomiast w sprawie rozumienia pojęcia "zakończenie budowy" należy się zgodzić z poglądem przedstawionym w skardze kasacyjnej. Nie może być natomiast żadnych wątpliwości, że roboty budowlane objęte postępowaniem organów nadzoru budowlanego od 1997 r. nie są i nie były "remontem" w rozumieniu tego pojęcia zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, co bezpodstawnie próbuje wywieść w skardze kasacyjnej, jak i w innych wcześniejszych pismach inwestor. Nawet gdyby przyjąć, że istniejący obecnie obiekt budowlany został wzniesiony na fundamentach budynku wcześniej rozebranego i gdyby to miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. Takie rozumienie "remontu", jak prezentuje inwestor, odpowiada pojęciu "budowy" ustalonemu w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Poza tym jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie jest kontrola sądowa postanowień ustalających opłatę legalizacyjną, tym nie mniej postępowanie to toczy się w ramach postępowania głównego, którego przedmiotem jest samowola budowlana i ewentualna jej legalizacja. Wymaga to rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w oparciu o przepisy której ustawy - Prawo budowlane należy orzekać w sprawie. Praktycznie o tym, że powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., przesądziły postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] i [...], wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak postanowienia te nie podlegały zaskarżeniu, ale ich kontrola w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej była dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził kwestii, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie w sprawie, pozostawiając tę kwestię uwadze Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym należy przede wszystkim przesądzić kwestię wstępną, ustalając czy istnieją podstawy do zastosowania przepisu o charakterze przejściowym, a mianowicie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a w zależności od tego, czy podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy obowiązującego obecnie Prawa budowlanego, czy też ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 209 ze zm.). Artykuł 103 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie do zdarzeń (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), które miały miejsce przed datą 1 stycznia 1995 r., tj. datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter przejściowy (intertemporalny) i ma na celu respektowanie zasady lex retro non agit. Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca ustanawiając w art. 103 ust. 2 granicę czasową stosowania starych i nowych przepisów budowlanych, użył pojęć "budowa została zakończona" oraz "zostało wszczęte postępowanie administracyjne". W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma wykładnia pojęcia "budowa została zakończona", ponieważ ustalenia faktyczne w tym zakresie winny stanowić podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów budowlanych. Pojęcie "budowa została zakończona" nie zostało w powołanym przepisie zdefiniowane. Również w pozostałych przepisach Prawa budowlanego w szczególności w art. 3, który określa znaczenie poszczególnych pojęć używanych przez Prawo budowlane, np. budynku, budowli, jak również w art. 54, 56 ust. 1 Prawa budowlanego, które nakładają na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, brak jest definicji tego pojęcia. W tej sytuacji należy przyjąć kryterium wypracowane przez orzecznictwo, a mianowicie, że o zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Obiekt powinien być w takim stanie techniczno-budowlanym, by mógł być przeprowadzony jego odbiór i aby można było go przekazać do normalnej eksploatacji i użytkowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r. SA/Wr 2735/95, Prok.i Pr. 1997/6/49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie dał podstawy do stwierdzenia, że budowa została zakończona, ponieważ prowadzone są w dalszym ciągu roboty budowlane, a potwierdza to przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, w którym wykazano zakres pozostałych jeszcze do wykonania, należy zatem dokonać jednoznacznych ustaleń, czy roboty budowlane po 31 grudnia 1995 r. wymagały pozwolenia na budowę, czy też nie (zob. wyrok NSA z 31 października 1996 r., SA/Kr 2859/95, OSP 1997, nr 12, poz. 224, z glosą W. Chróścielewskiego, "Glosa" 1998, nr 4, s. 30, wyrok NSA z 20 marca 1997 r., SA/Ka 2178/95, niepubl., wyrok NSA z 5 lipca 1999 r., IV SA 1632/96, Lex nr 47890). W związku z powyższym stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę winien skorzystać z dotychczas zebranego w sprawie materiału, ewentualnie przeprowadzić inne dowody w celu jednoznacznego ustalenia czy roboty przy przedmiotowym budynku zostały zakończone przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego, czy też były nadal prowadzone. Natomiast, jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, nie może być żadnych wątpliwości, że roboty budowlane, objęte postępowaniem organów nadzoru budowlanego, wbrew temu, co twierdził inwestor, nie są i nie były "remontem" zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Poza tym Sąd działając na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] a także postanowienia tego organu z dnia [...], ponieważ zostały wydane w granicach sprawy, której dotyczy skarga i przesądzały kierunek postępowania przyjmując, że dopuszczalna jest legalizacja obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, a przesadzić o tym będzie można dopiero po jednoznacznych ustaleniach co do terminu zakończenia budowy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit.a i lit.c w związku z art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.