II OSK 495/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Jolanty Osipienko prokuratora Prokuratury Rejonowej w Otwocku delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie. oraz A. Z. pełnomocnika Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2504/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2504/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno – biurowego z usługami i garażem podziemnym przy ulicy [...] w Warszawie. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno – biurowego z usługami i garażem podziemnym przy ulicy [...] w Warszawie na terenie działki nr ew. [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...]. W pkt 2.2 decyzji stwierdzono, że "z ustaleń szczegółowych Planu wynika konieczność uzupełnienia zabudowy obrzeżnej budynkami dostosowanymi wysokością do zabudowy sąsiedniej, lecz nie wyższą niż 36 metrów". Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na niezgodność zapisu pkt 2.2 decyzji z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Warszawa – Śródmieście. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 1963/00, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje. Sąd stwierdził, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobligowany jest najpierw ustalić, czy podmiot składający wniosek posiada do tego legitymację, co nie było przedmiotem badania ani przez organ I, ani przez organ II instancji. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Kolegium uznało, że istnieje oczywisty błąd w wypisie planu, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 394/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia legitymacji prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich jako podmiotu występującego o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zdaniem Sądu organy powinny były skoncentrować się na ustaleniu czy istnieje sprzeczność zapisu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa Śródmieście z dnia 9 lutego 1993 r. w zakresie decyzji o maksymalnej wysokości planowanego budynku. Organ przeprowadził postępowanie stosując reguły badania decyzji pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy był obowiązany do dokonania oceny przy zastosowaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a zatem oceny czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania, jak to przyjął organ w postępowaniu zwykłym, czy też jest z nim sprzeczna. Orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie było możliwe uchylenie się od kategorycznego rozstrzygnięcia kwestii ważności lub nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Trudność w dokonaniu oceny zapisów planu nie może być podstawą uchylenia się organu od wskazanego obowiązku. Sąd nakazał organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oceny czy badana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a zatem rozstrzygnięcie czy decyzja ta jest zgodna, czy też nie jest zgodna z planem miejscowym obowiązującym w momencie jej wydawania na obszarze, na którym zaplanowana została inwestycja. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. , sygn. akt II OSK 343/05. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1998 r. Organ podniósł, że legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie wynikała z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Wywodzi on swoją legitymację z uzasadnionego interesu osób trzecich, tj. grupy mieszkańców zamieszkujących na nieruchomościach graniczących z działką położona przy ul. [...]. Organ stwierdził również, że przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze, na którym znajduje się inwestycja. Plan ten określa dopuszczalną wysokość zabudowy po zachodniej stronie ul. [...] i północnej stronie ul. [...] do 36 m, na pozostałym terenie ograniczenie to wynosi 24 m. Organ nie uznał za wiarygodne wyjaśnienia Zastępcy Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Śródmieście Gminy Warszawa Centrum, iż w tekście planu zaszła pomyłka redakcyjna polegająca na tym, że ograniczenie wysokości do zabudowy do 36 m winno być po stronie wschodniej, zaś do 24 m po stronie zachodniej. Zdaniem organu decyzja dopuszczająca budowę obiektu do wysokości 36 m we wschodniej części obszaru jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym wówczas planem w części odnoszącej się do wysokości projektowanego obiektu. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółdzielnia zarzuciła, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie wykazał w sprawie swojej legitymacji, bowiem wywodzi on swoje prawo do działania w związku z naruszeniem interesu osób trzecich z przepisów prawa budowlanego, a nie z przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że w planie istnieje oczywista pomyłka, co potwierdza jego całościowa analiza oraz analiza istniejącej zabudowy. Spółdzielnia wskazała także, że część lokali została wyodrębniona i podlegała obrotowi prawnemu, co stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło swoją wcześniejszą decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1998 r. Kolegium podniosło, że Rzecznik Praw Obywatelskich podał błędną podstawę swojej legitymacji do występowania w sprawie. Organ stwierdził również, że wyrys planu oraz jego część tekstowa są ze sobą sprzeczne. Skoro nie można było przesądzić, czy kontrolowana decyzja jest sprzeczna z planem, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżącego fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach nie doczekał się rozstrzygnięcia przez 8 lat, narusza zasadę praworządności. Ponadto decyzja z dnia [...] marca 1998 r. zawiera rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Należy zatem ustalić jaką treść posiada ostateczna decyzja. Prokurator podniósł, że zapis w planie zawiera ograniczenie wysokości zabudowy do 36 m w części zachodniej obszaru, podczas gdy przedmiotowa inwestycja umieszczona została w części wschodniej – gdzie ograniczenie wynosi 24 m. Zdaniem Prokuratora Rzecznik Praw Obywatelskich posiadał legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2504/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej przytoczone, gdyż wywody zawarte w skardze nie mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było niezaakceptowanie przez organ poglądu prawnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 394/04) oraz niewykonanie zawartych w tym wyroku wskazówek. Sąd podniósł, iż organ zobowiązany był zbadać i kategorycznie stwierdzić, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania, jak przyjął to organ w postępowaniu zwykłym, czy też jest z nim sprzeczna. Trudność w dokonaniu oceny zapisów planu nie mogła być podstawą uchylenia się organu od wskazanego obowiązku. Tymczasem organ stwierdził, że skoro nie można przesądzić czy decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nie dokonał zatem, wbrew wskazówkom Sądu, jednoznacznej oceny sprzeczności bądź spójności decyzji z wymienionym planem zagospodarowania. Zdaniem Sądu bezspornym jest, iż aby dokonać takiej oceny, w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie treści planu, zarówno w warstwie wypisu, jak i wyrysu. Oprócz powyższego Sąd uznał za prawidłowy wywód odnoszący się do kwestii legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich. Od powyższego wyroku Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przy podjęciu zaskarżonej decyzji nie uwzględniło poglądu prawnego i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/04. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie miał możliwości zastosowania się do wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa Śródmieście w części odnoszącej się do obszaru, na którym została zlokalizowana inwestycja, dotknięty jest wadą uniemożliwiającą jednoznaczne wyjaśnienie jego ustaleń dla pewnych aspektów zabudowy przedmiotowego terenu. W konsekwencji niemożliwym jest precyzyjne wykonanie wskazań Sądu. W skardze kasacyjnej podkreślono, że wskazania Sądu zawarte w wyroku uchylającym decyzje nie mogą być jedynym wyznacznikiem i jedyną podstawą rozstrzygnięcia sprawy w ramach jej ponownego rozpoznawania. Stwierdzono również, że wytyczne zawarte w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r. w zasadzie wskazywały sposób rozwiązania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania sądowego opartego na przesłance z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgłoszonego przez Prokuratora na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r., należy wskazać że jest on chybiony. Przez "pozbawienie strony możności obrony swych praw" należy rozumieć pozbawienie strony możności udziału w postępowaniu lub jego części na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej. Wystąpienie tej przesłanki należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno jej łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie E. B. zmarł w dniu [...] grudnia 2006 r., a zatem jeszcze przed datą wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie obydwu decyzji, których legalność badał Sąd I instancji. Tym samym uznając, że ww. osoba nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego, to nieuprawnionym jest twierdzenie, że wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Spółdzielnię Budowlano – Mieszkaniową "[...]" w Warszawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2504/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwioną podstawę. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu art. 153 p.p.s.a. i zarzut ten należy uznać za zasadny. Przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem zawartym w zaskarżonym wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia [...] października 2007 r. nie zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/04. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek. Podnieść nadto należy, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie może uwzględnić skargę na decyzję, tylko jeżeli organ administracji nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy uznać że organ zastosował się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/04. Nie można podzielić poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku, że przy wydaniu decyzji z dnia 10 października 2007 r. doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Po pierwsze organ administracji w decyzji z dnia 10 października 2007 r. zawarł gruntowną analizę legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. [...]. Po drugie organ uzupełnił materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonania ustaleń. I po trzecie organ nadzoru zgodnie ze wskazaniami ocenił decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1998 r. pod kątem przesłanki nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji orzekając powtórnie, przeprowadził postępowanie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, którymi był związany. Tym samym należało uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.