IV SA/Wr 33/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. T. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta L., decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...]r. ([...]), przyznającej zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w okresie 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. i odmawiającej przyznania w okresie 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje dzieci, na podstawie: - art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 pkt 6, art. 14 oraz art. 24 ust. 2, w związku z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 21 sierpnia 2007r. J. T. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2006/2007 na dwoje dzieci: K. i M. T.. Do wniosku dołączono pismo, z treści którego wynika, że strona wnosi o przyznanie jej świadczeń rodzinnych za okres od września 2006 r. do sierpnia 2007 r., a winą za opóźnienie w złożeniu podania obarcza Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., bowiem nie poinformował jej o terminach składania wniosków. Po rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r., doręczoną dnia 21 września 2007r., przyznał zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 64 zł na każde dziecko, oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięto między innymi o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez stronę wniosku o powyższe świadczenia rodzinne - na podstawie art. 58 k.p.a. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo przyznał stronie Sygn. akt IV SA/Wr 33/08 prawo o zasiłku rodzinnego w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., a także prawidłowo odmówił świadczenia w okresie od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. Skoro skarżąca wniosek o świadczenie rodzinne złożyła w organie gminy w miesiącu sierpniu 2007 r., to brak podstaw prawnych do przyznania jej tego świadczenia za okres wcześniejszy, a załatwienie przez organ I instancji wniosku w całości pozytywnie nastąpiłoby z naruszeniem zasady określonej w przepisie cyt. wyżej art. 24 ust, 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak również ustalono, organ gminy prawidłowo zinterpretował przepisy art. 5 ust. 1 i 3 ustawy i pomimo, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekroczenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w kwocie 504 zł, to z uwagi na fakt pobierania przez J. T. z świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2005/2006, przyznał uprawnienie do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Zauważyć przy tym należy, iż zarzut strony o nie poinformowaniu jej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej o terminach składania wniosków o świadczenia rodzinne nie można uznać za zasadny, w świetle faktu, iż w poprzednim okresie zasiłkowym skarżąca pobierała świadczenia rodzinne, a więc domniemywać należy, iż miała świadomość, że takie świadczenia jej przysługują. Organ uznał też, że nie jest uzasadniony zarzut odwołującej, iż przyznano jej zasiłek rodzinny na dzieci w nieprawidłowej wysokości. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, póz. 903) wysokość zasiłku rodzinnego od dnia 1 września 2006 r. wynosi miesięcznie 64 zł na dziecko w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia (§ 1 pkt 2). Zgodnie z przepisem art. 8 pkt 6 ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jak stanowi przepis art. 14 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Na podstawie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U.Nr 109, póz. 747) od dnia 5 lipca 2007 r. do przepisu art. 14 ustawy dodano ust. 3 w brzmieniu: " wniosek o wypłatę dodatku składa się w terminie 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia roku szkolnego". Z powyższego przepisu wynika, iż organ I instancji słusznie odmówił przyznania prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, bowiem strona wniosek o ustalenie prawa Sygn. akt IV SA/Wr 33/08 do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2006/2007 przez dwójkę jej dzieci złożyła po terminie ustawowym. Zauważyć przy tym należy, iż dodatek ten jest świadczeniem jednorazowym, a więc nie jest przyznawany na okres zasiłkowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. T. wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organy obu instancji wydając decyzje naruszyły wspomniany wyżej art. 24 ust. 2 ustawy, ponieważ strona nie została pisemnie poinformowana o terminach, o których mowa w art. 24 ust. 6 ustawy, a więc tym samym podmiot realizujący świadczenia nie dopełnił obowiązku wynikającego z ustawy. Ponadto skarżąca podniosła, iż wniosek, który złożyła w organie I instancji w dniu 21 sierpnia 2007 r. nie był pierwszym wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale kolejnym - nie powinien więc wszczynać nowego postępowania w sprawie. Dodatkowo strona skarżąca podała nową okoliczność w sprawie, jaką w jej ocenie miała być odbyta przez nią w lipcu 2006 r. rozmowa telefoniczna z pracownikiem MOPS w L., który miał poinformować stronę, iż zasiłek rodzinny na rok 2006/2007 jej nie przysługuje. W dalszej części skargi wyjaśniono, iż w sierpniu 2007r. ponownie zapytała pracowników MOPS o prawo do zasiłku rodzinnego i wówczas uzyskała pozytywną informację. Dlatego w opinii skarżącej, w związku z błędnymi informacjami uzyskanymi od pracownika organu I instancji w sprawie zasiłku rodzinnego w jej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 24 ust., 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona skarżąca podniosła również, iż czuje się "ofiarą nieprzejrzystości polskiego prawa" w związku z wprowadzonymi od 5 lipca 2007 r. zmianami do przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, który to przepis zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji jak i po, nie powinien być interpretowany samodzielnie, w oderwaniu od przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Końcowo zarzucono, iż organa obu instancji nie zapewniły stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiły wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz w prawidłowo ustalonym i zbadanym stanie faktycznym sprawy. Sygn. akt IV SA/Wr 33/08 Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek osoby zainteresowanej. J. T. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. w dniu 21 sierpnia 2007 r., zatem w tej sytuacji organ pierwszej instancji mógł orzekać o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia od daty wpływu wniosku. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. lit. 153 poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do kontroli decyzji wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy. Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. W myśl art. 14 ust. 3 wniosek o wypłatę dodatku składa się w terminie 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego. Natomiast art. 24 ust. 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sprawie jest niesporne, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w dniu 21 sierpnia 2007 r. Skarżąca wnosiła o wypłacenie jej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego wstecz, za okres od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r., zarzucając, że Sygn. akt IV SA/Wr 33/08 pozbawienie świadczenia nastąpiło wskutek błędu organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu administracyjnego wskazała, że podanie z dnia 21 sierpnia 2008 r. było kolejnym wnioskiem o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2006/2007. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 i 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji (B.Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 363). W niniejszej sprawie J. T. wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2006/2007 i dodatku do zasiłku rodzinnego złożyła w organie gminy w dniu 21 sierpnia 2007 r., a więc z tym dniem nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Nie może zatem strona skarżąca twierdzić, iż podanie złożone 21 sierpnia 2007r. było kolejnym wnioskiem o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2006/2007, bowiem z akt sprawy jak i całego postępowania to nie wynika. Również podnoszony przez skarżącą fakt rozmowy telefonicznej z pracownikiem MOPS w L. nie stanowi, w świetle obowiązujących przepisów prawa, podstawy do uznania, że z dniem przeprowadzenia rozmowy telefonicznej nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie. W Rozdziale 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U.Nr 139 z 2006r., póz. 992 ze zm.), zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", ustawodawca unormował tryb przyznawania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14 do 16 i 15b. Okres zasiłkowy to okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). W art. 24 ust. 2 ustawodawca zapisał, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż strona wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożyła w organie gminy w dniu 21 sierpnia 2007 r. Jednocześnie przepis art. 24 oraz następnej ustawy nie przewidują żadnych odstępstw od tej sygn. akt IV SA/Wr 33/08 zasady w przypadku przyznawania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Zatem żądania strony w tym zakresie nie były poparte żadną podstawą prawną. Również aktualne orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje na prawidłową interpretację przepisu art. 24 ust. 2 ustawy dokonaną przez organa obu instancji. W wyroku z dnia 16 lutego 2007r. sygn. akt I SA/Wa 79/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ponowny wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego, od którego daty jest uzależniony okres przyznania zasiłku, nie jest wnioskiem w tej samej sprawie, jeżeli został złożony w innym, późniejszym miesiącu niż ten, który został już rozpatrzony. Wynika to także z okresowego charakteru zasiłku rodzinnego. Sąd uznał, że organy nie naruszyły również art. 24 ust. 2 ustawy nakładający na nie obowiązku informowania osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 oraz w art. 24. Z wskazanego wyżej przepisu wynika, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest informować "osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne". W ocenie Sądu sformułowanie to dotyczy tylko osób, które złożyły w takiej sprawie wniosek. Wspomniany przepis również nie wskazuje, w jakiej formie ma informować organ administracji te osoby. Zatem wcale to nie oznacza, że powinien to czynić pisemnie do każdej z zainteresowanych osób. Organ administracji może bowiem przykładowo to uczynić poprzez wywieszenie stosownej informacji na tablicy w urzędzie, dostępnej dla wszystkich. Podniesiony przez skarżącą zarzut, iż "czuje się ofiarą nieprzejrzystości polskiego prawa" w związku z dokonaną z dniem 5 lipca 2007 r. zmianą w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy, również nie zasługuje na uwzględnienie. Nie występując w roku 2006 z wnioskiem o ustalenie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od września 2006 do sierpnia 2007 J. T. uniemożliwiła organom obu instancji w drodze decyzji dokonać interpretacji wówczas obowiązującego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, z góry bowiem strona założyła, iż interpretacja ta będzie dla niej niekorzystna. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a). Powyższa regulacja wskazuje, iż obowiązek Sygn. akt IV SA/Wr 33/08 udzielenia stronie informacji należy wprawdzie rozumieć możliwie szeroko, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a., do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będącym przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu /wyrok NSA z 21.XI.2006r. II GSK 188/06, Lex nr 287931/. Tymczasem skarżąca oczekiwała, że organ, w związku z postępowaniem w sprawie zasiłku rodzinnego winien ją informować o potencjalnie związanej, ale odrębnej sprawie dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, podlegającej rozpatrzeniu w innym postępowaniu, które – wobec braku wniosku – w ogóle nie zostało wszczęte. Dopiero z chwilą wszczęcia postępowania, organ jest związany przepisami postępowania administracyjnego, w tym również normą wynikającą z art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje więc cały tok postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia (wyrok NSA z 3.III.2006r., I OSK 991/05, Lex nr 198362). W istocie skarżąca utożsamiała obowiązek informacyjny z doradztwem. Jednakże, przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (por. np. wyrok NSA z 4.IV.2006r. I OSK 1148/05, Lex nr 209133). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.