II SA/Ol 211/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy I. stwierdza nieważność załącznika do uchwały Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2008-2012 w części dotyczącej § 5, § 6, § 7, § 8, § 12 ust. 2; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zaskarżony załącznik do uchwały nie podlega wykonaniu w części, wobec której stwierdzono jego nieważność. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy przyjęła program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2008-2012. Określono w nim takie zagadnienia jak prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy. Zredagowano również analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji zasobu mieszkaniowego gminy na lata 2008-2012 oraz opracowano plan i zasady sprzedaży lokali mieszkalnych. Ponadto ustalono zasady polityki czynszowej oraz sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy, a także wskazano źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej. Zapisano również, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa . Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Strona skarżąca podniosła, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę zastosowała przepisy właściwe dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i jako taki akt potraktowała tę uchwałę, określając termin wejścia jej w życie w sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606) czyli po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skarżący wskazał, że zapisy planu nie mają charakteru normatywnego, ponieważ pozbawione są cechy ogólności i abstrakcyjności. Zawarcie natomiast w programie zasad polityki czynszowej, nie może prowadzić do uznania go za akt prawa miejscowego. Poza tym stosownie do art. 8 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustala organ wykonawczy tej jednostki. Według strony skarżącej Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2008-2012 jest aktem adresowanym do organu wykonawczego gminy, ma zatem charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Kwestionowana uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio praw i obowiązków podmiotów wspólnoty samorządowej. Nie jest ona zatem według skarżącego aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 20 lipca 2000r. i nie jest aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak również aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Żadne przepisy nie wskazują więc na ten program jako na akt prawa miejscowego, a w związku z tym nie istnieje obowiązek jego publikacji. Należy więc przyjąć, że § 3 uchwały dotyczący jej publikacji, rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji przesądza o nieważności całej uchwały. Ponadto strona skarżąca wskazała, że zapis przedmiotowej uchwały dotyczący zmiany wysokości czynszu jest sprzeczny z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż przewiduje krótszy okres wypowiedzenia wysokości czynszu niż ten ustalony w ustawie. Strona skarżąca wskazała także, że Rada Gminy ustalając czynniki obniżające bazową stawkę czynszu nie uwzględniła wszystkich takich czynników. Według skarżącego nie było również podstaw do umieszczenia w przyjętym programie regulacji dotyczących zasad sprzedaży mieszkań, ponieważ podstawą do podjęcia uchwały w sprawie zasad sprzedaży mieszkań są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała w sprawie zasad sprzedaży jest więc aktem prawa miejscowego wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w przeciwieństwie do uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Skarżący wytknął również, że w zaskarżonej uchwale przewidziano sprzedaż nieruchomości lokalowych po zaniżonej cenie, tymczasem zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada może wyrazić zgodę na udzielenie bonifikaty przez Wójta przy sprzedaży lokali. Podobnie w zaskarżonej uchwale zapisano niezgodnie ze wskazaną ustawą okresy spłacania rat przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W skardze zakwestionowano też zapis § 7 ust. 1 odnoszący się do rozłożenia na raty wartości lokalu, a uregulowania powinny dotyczyć ceny lokalu. Poddano w wątpliwość również ust. 2 § 7 programu zawartego w przedmiotowej uchwale, w którym zapisano, że raty podlegają zapłacie do 31 marca każdego roku, co jest sprzeczne z regulacją art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto według strony skarżącej Rada w treści § 8 nie uwzględniła zmiany w przepisach ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, która weszła w życie 22 października 2007r. Zgodnie z art. 68 ust. 2a ustawy, przepisu ust. 2 nie stosuje się tylko w przypadku, w którym zbycie następuje na rzecz osoby bliskiej, z zastrzeżeniem ust. 2, ale także do innych przypadków wyliczonych w pkt 5 tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że ustawodawca w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego nałożył na gminy wymóg opracowania wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który stanowi średniookresowy dokument planistyczny. Natomiast zdaniem organów to właśnie art. 8 ustawy stanowi, że wskazany program jest podstawą do wprowadzenia podwyżek stawek czynszowych. Organ podniósł, że przedmiotowy plan potraktowano jako akt prawa miejscowego. Według organu z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wynika wyraźnie, że akty prawa miejscowego wydaje się w zamiarze ściśle określonym, dotyczącym instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminnym oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dlatego też gmina opracowując plan gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uwzględniła w nim między innymi prognozę wielkości i stanu technicznego tego zasobu, zasady sprzedaży lokali, zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r., nr 31, poz. 266), który stanowi, że Rada Gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Art. 21 ust. 2 powołanej ustawy określa treść programu. Nie jest to jednak wykaz wyczerpujący ponieważ ustawodawca użył określenia "w szczególności". Tak więc dokument ten powinien zawierać przede wszystkim prognozy dotyczące wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy, analizy potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków, a także planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach. Wymienione w pkt 1-8 ust. 2 art. 21 wspomnianej ustawy założenia mają zatem charakter hipotetyczny i są wyłącznie programem. Jednocześnie mają na celu racjonalizację postępowań przyszłych w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Należy zauważyć, że przedmiotowy program został przyjęty przez gminę na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591) w formie uchwały i jako akt prawa miejscowego poddano go procedurze publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Dokonując ustaleń dotyczących charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, w pierwszym rzędzie należy więc zbadać, czy stanowi ona akt prawa miejscowego ustanawiający przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 Konstytucji RP), czy też takiego charakteru nie ma. Trzeba dostrzec, że konstytucyjną cechą prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy generalne i abstrakcyjne. W praktyce oznacza to, że akt taki jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy. Rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach wiążąc każdego kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy w doktrynie i judykaturze zalicza się więc wszystkie akty wydawane w warunkach art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Upoważnienie szczegółowe określa organy właściwe do wydania aktu normatywnego i materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze terenowego aktu normatywnego oraz reguluje niekiedy różne kwestie związane z uchwalaniem i wejściem w życie tego aktu (np. nakłada obowiązek publikacji tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Natomiast przedmiotem regulacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu gminnego. Ustawodawca przesądza o tym, które z tych spraw mogą stać się przedmiotem regulacji prawnej gminy, ponieważ to on decyduje o konkretnym i praktycznym, a nie potencjalnym przedmiocie przepisów gminnych. Najogólniej rzecz ujmując, przedmiotem prawa gminnego stanowionego na podstawie ustaw szczególnych może być: konkretyzacja regulacji ustawowej, wprowadzenie rozwiązań stanowiących przedmiot regulacji ustawowej i przyjęcie odmiennego niż w ustawie uregulowania określonej sprawy w granicach upoważnienia. (Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki). Natomiast zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 18 lipca 2006r. (I OSK 669/06) dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym byłaby ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r., Nr 190, poz. 1606) podlegałaby obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. W kontekście przytoczonego orzeczenia niezasadnym było powołanie się przez stronę skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (II SA/Bk 681/05), w którym w ocenie Sądu niesłusznie nie uznano programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jako aktu prawa miejscowego. Na marginesie niniejszych rozważań zauważyć należy, że wyrok Sądu w Białymstoku został uchylony cytowanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy tenże Sąd uznał, iż program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy dokonując analizy treści uchwały Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" wraz z załącznikiem, należy stwierdzić, że posiada ona walor aktu prawa miejscowego. W szczególności w rozdziale IV załącznika do wskazanej ustawy znajdują się uregulowania., którym nie sposób odmówić przymiotu normy prawnej. Przykładem mogą być § 10 i § 11 przedmiotowego programu zagospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które stanowią, że najemcy lokali opłacają czynsz według stawek miesięcznych za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, a wysokość czynszu ustalana jest z uwzględnieniem stawki bazowej czynszu właściwej dla danego lokalu i określonej przez Wójta Gminy. W ust. 2 § 11 ustalono również czynniki obniżające bazową stawkę czynszu. Przytoczone zapisy programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz sposób ich zredagowania jednoznacznie określają jako adresata tych uregulowań wszystkich mieszkańców gminy, którzy znaleźli się w określonej sytuacji prawnej, a więc tych, którzy korzystają z zasobów mieszkaniowych gminy. Konsekwencją takiego stanu jest stwierdzenie, iż normy zawarte we wskazanym rozdziale mają charakter abstrakcyjny i generalny. Przede wszystkim więc adresaci tych norm określeni są jedynie poprzez wskazanie ich cech, a nie poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto dyspozycja normy określająca zachowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Wobec tego cały program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie może być utożsamiany wyłącznie z prognozami, analizami bądź planami. Błędem byłoby zakwalifikowanie zgodnie z poglądem strony skarżącej takiego programu jako aktu kierownictwa wewnętrznego. Zawarte w nim normy powszechnie obowiązujące przesądzają o jego kwalifikacji jako aktu prawa miejscowego i w związku z tym należy uznać, że Rada Gminy Świątki postąpiła właściwie, określając termin wejścia w życie przedmiotowej uchwały w sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych czyli po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zasadny jest natomiast zarzut strony skarżącej, dotyczący zapisu § 12 ust. 2, z którego wynika, że w przypadku zmiany wysokości czynszu wynajmujący jest zobowiązany powiadomić najemcę na piśmie w terminie jednego miesiąca przed wprowadzeniem zmian, co jest sprzeczne z treścią art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia, który to termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy. Rzeczą oczywistą jest, że było to istotne naruszenie prawa, gdyż zapisy norm prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z regulacjami ustawowymi Z tego względu zasadnym było stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2008-2012. Ponadto w ocenie Sądu w uchwale wprowadzającej w życie program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie powinny znaleźć się uregulowania dotyczące zasad sprzedaży mieszkań. Przede wszystkim program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy został uchwalany przez Radę Gminy na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, natomiast do zasad sprzedaży odnoszą się zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, m.in. takie przepisy jak art. 37, art. 67 i art. 68. Wydaje się więc, że nie było właściwym zamieszczanie takich regulacji w programie odnoszącym się do zagospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Poza tym jak słusznie podniosła strona skarżąca większość uregulowań części przedmiotowego programu dotyczącej zasad sprzedaży mieszkań jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603), co przesądza o tym, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym. Słuszny jest argument skargi mówiący, że w § 6 programu ustalono cenę wykupu lokalu przez dotychczasowego najemcę jako procent wartości lokalu wycenionego przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest sprzeczne z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie zapisano, że przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, a zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody albo rady sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Ponadto w § 7 ust. 1 programu niezgodnie z art. 70 ust. 2 wskazanej ustawy skrócono terminy spłaty rat nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań. Zauważyć trzeba też, że w § 8 Rada Gminy uregulowała kwestie wynikające wprost z art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uwzględniając w tym miejscu również zmian w przepisach ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, które weszły w życie z dniem 22 października 2007r. Biorąc powyższe pod uwagę podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności wszystkich przepisów dotyczących zasad sprzedaży mieszkań, nie czyni tego, że przedmiotowa uchwała nie może funkcjonować, wręcz przeciwnie po wyeliminowaniu tych zapisów dotyczy ona tylko wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Podobne stwierdzenie odnieść należy do opisanego wcześniej stwierdzenia nieważności zapisu zawartego § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności tego zapisu spowoduje bowiem tylko to, będą obowiązywały ustawowe zapisy dotyczące terminów wypowiedzenia wysokości czynszu. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I i II wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.