III SA/Gl 23/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Komunikacyjnego Związku Komunalnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłaceniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] r. Zgromadzenie Komunalnego Związku Komunikacyjnego [...] w K. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu umarzania wierzytelności KZK [...] z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów (podmiotów) do tego uprawnionych. Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Uchwałą ustalono zarówno zasady i tryb umarzania w całości lub części, odraczania płatności lub rozkładania ich na raty jak i upoważniono organy i osoby do załatwiania takich spraw. W szczególności w § 2 pkt "c" i "d" uchwały zastępcę Dyrektora Biura KZK [...] ds. Przewozów do wysokości [...] zł w stosunku do jednego dłużnika oraz zastępcę Dyrektora ds. Rozwoju i Naczelnika Wydziału Taryfowo – Biletowego do wysokości [...] zł. w stosunku do jednego dłużnika odnośnie należności z tytułu opłat dodatkowych za naruszenie "Taryfy przewozu osób i bagażu w komunikacji miejskiej KZK [...]" oraz innych należności w sprawach leżących w kompetencji Pionu Rozwoju, z tym, że umarzając należności (anulując opłaty) należy kierować się dbałością o dobre imię KZK [...] i brać pod uwagę prewencyjny cel opłat dodatkowych. W § 5 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi KZK [...], zaś w § 6 ustalono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj. w § 2 pkt c i d w zakresie w jakim upoważniała zastępcę Dyrektora ds. Rozwoju i zastępcę Dyrektora ds. Przewozów do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Organ nadzoru uznał, iż zarówno art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593) oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. nr 146 poz. 1223 ze zm.) nie przewidują zatrudniania w biurach związków międzygminnych zastępców dyrektora Biura. Tym samym, skoro powszechnie obowiązujące przepisy nie przewidują takich stanowisk pracy, to niedopuszczalnym było utworzeni w Biurze KZK [...] takich stanowisk, a w konsekwencji przyznanie zajmującym te stanowiska osobom prawa do stosowania ulg w spłacaniu należności nie podlegających przepisom Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Komunikacyjny Związek Komunalny [...] w K. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż kwestionowana przez Wojewodę uchwała nie wykreowała stanowisk zastępców dyrektora Biura Związku, a jedynie upoważniła osoby zajmujące te stanowisko do wykonywania czynności wskazanych w uchwale. Natomiast zarzuty skargi w istocie zmierzają do likwidacji tych stanowisk. Aby to osiągnąć organ nadzoru mógł wykorzystać inne przysługujące mu instrumenty, w szczególności mógł zaskarżyć uchwałę Zgromadzenia KZK [...] nr [...] z dnia [...] r, którą to uchwałą przyjęto Regulamin Biura KZK [...], w strukturze którego przewidziano kwestionowane przez Wojewodę stanowiska zastępców Dyrektora Biura. Podobne regulacje zawierały kolejne uchwały dotyczące Regulaminu Biura KZK [...]. Wreszcie w poprzednio obowiązującej uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia trybu umarzania wierzytelności KZK [...] z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania ulg w spłacaniu należności oraz wskazania organów(podmiotów) do tego uprawnionych także przewidziano upoważnienia dla zastępców Dyrektora Biura KZK [...] i tej uchwały Wojewoda nie zakwestionował. Na koniec stwierdzono, iż fakt, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisy wykonawcze nie przewidziały w strukturze siatki płac stanowiska zastępcy dyrektora biura związku nie oznacza, iż utworzenie takich stanowisk było w oczywisty sposób sprzeczne z prawem, a tylko w takim przypadku organ nadzoru mógłby kwestionować uchwałę. Nadto sam związek komunalny jest tak duży, że i jego struktura organizacyjna musi być bardziej rozbudowana. Dlatego też utworzono do pomocy Dyrektorowi Biura stanowiska jego zastępców. Możliwość utworzenia takich stanowisk potwierdził Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę wykonywania administracji publicznej, a więc i działań organów administracji publicznej, w tym organów jednostek samorządu terytorialnego, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Na koniec tych ogólnych rozważań wskazać także należy, iż w świetle art. 134 § 1 ostatnio powołanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, iż bierze pod rozwagę każde naruszenie prawa, także to, nie wskazane w skardze. Pojęcie aktów prawa miejscowego zostało wprowadzone do języka prawnego artykułem 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie zawiera on ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego", lecz nie ulega wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych posiadających cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia czy nazwy. Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Organami uprawnionymi do stanowienia takich aktów, w świetle art. 94 Konstytucji są organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Także organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 cytowanego art. 43 oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i posiada osobowość prawną – art. 65 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Jego organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Wreszcie do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin – art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem to zgromadzeniu związku międzygminnego przysługuje kompetencja do określenia zasad i trybu umarzania należności przysługujących temu związkowi, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Przyjęta przez Zgromadzenie Komunalnego Związku Komunikacyjnego [...], który jest związkiem międzygminnym, uchwała nr [...] r. z [...] r. jest uchwałą podjętą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest związek międzygminny. Zawarta w przywołanym wyżej przepisie art. 43 ustawy o finansach publicznych delegacja do wydania uchwały została skierowana do dłużników należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym. Sam ustawodawca ustawowo nie ograniczył kategorii adresatów norm prawnych wynikających z takiej uchwały, czyli kategorii dłużników. Przy czym adresatami norm prawnych tej uchwały będą zarówno aktualni dłużnicy, jak i potencjalni dłużnicy o szerokim spektrum podmiotowym. O abstrakcyjnym charakterze należności, powstałych względem gminy lub jej jednostek organizacyjnych z różnych tytułów prawnych przesądza również negatywna przesłanka, tj. wyłączenie ich spod działania Ordynacji podatkowej. Okoliczność ta przesądza również o tym, że norma prawna dotycząca umarzania tych należności bądź ich rozkładania na raty będzie normą wielokrotnego stosowania do bliżej nieokreślonych stosunków prawnych. Wnioski takie pozwalają na stwierdzenie, że cała uchwała nr [...] z [...] r. Zgromadzenia KZK [...] jest aktem prawa miejscowego. Zatem, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.) powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejść w życie co najmniej po 14 dniach od jej ogłoszenia – art. 4 ostatnio przytoczonej ustawy. Tymczasem w przedmiotowej uchwale z [...] r. przyjęto, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. W ten sposób naruszono art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie, z którym wejście w życie aktów prawa miejscowego uzależnione jest od ich ogłoszenia w sposób określony w ustawie, a więc w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Określenie w uchwale terminu jej wejścia w życie oderwanego od prawidłowego ogłoszenia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa dające postawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a nie tylko kwestionowanych przez organ nadzoru zapisów § 2 pkt c i d. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na aprobatę. W art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zostało zawarte upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wskazania organu lub osoby właściwej do załatwiania indywidualnych spraw dotyczących umarzania odraczania płatności, rozkładania na raty należności jednostki samorządu terytorialnego do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Przytoczony przepis nie wiąże wskazania przez organ stanowiący konkretnej osoby z faktem zatrudnienia jej w jednostce samorządowej sektora finansów publicznych – samorządowych, czy też z zajmowania przez nią stanowiska kierownika takiej jednostki albo bycia członkiem zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), wreszcie uzyskania przez nią statusu pracownika samorządowego. Z drugiej strony przyznanie osobie uprawnienia do decydowania o rezygnacji z części dochodów jednostki sektora finansów publicznych, jaką jest związek międzygminny nie powinno być oderwane od funkcjonowania takiej jednostki, jej struktury organizacyjnej. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2002r, nr 142, poz. 1593 ze zm.) pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru: a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wiceprzewodniczący zarządu oraz pozostali członkowie zarządu województwa - jeżeli statut województwa tak stanowi, b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi, z tym że z członkami zarządu powiatu wybranymi spoza składu rady powiatu zawsze nawiązuje się stosunek pracy, c) w urzędzie gminy: wójt, burmistrz, prezydent miasta, ich zastępcy, pozostali członkowie zarządu gminy - jeżeli statut gminy tak stanowi, d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi, 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu) skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa), 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Oznacza to, że na podstawie mianowania mogli być zatrudniani pracownicy samorządowi, których stanowiska pracy zostały określone w statucie gminy lub związku międzygminnego jako stanowiska, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na tej podstawie. Inaczej mówiąc, w statucie związku powinny być pozytywnie wskazane stanowiska pracy, na których zatrudnienie następuje na podstawie mianowania. Takiego zapisu statut związku nie zawiera. Zatem pracownicy biura związku zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. Jeżeli doszło do złożenia przez obie strony umowy o pracę zgodnych, dobrowolnych oświadczeń woli zawierających z jednej strony określenie warunków pracy i płacy na stanowiskach zastępców dyrektora biura związku, a z drugiej strony potencjalny pracownik przyjął te warunki, świadczy pracę zgodnie z warunkami umowy i otrzymuje za nią wynagrodzenie, to bez względu na to, czy po stronie pracodawcy doszło do ewentualnego naruszenia prawa przy zatrudnianiu pracownika umowa jest ważna. Nie można stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego w związku z art. 300 Kodeksu pracy. Jeżeli ponadto w umowie o pracę, nawet wadliwie przyznano pracownikowi status pracownika samorządowego, to taki status nabył do momentu zmiany, zgodnie z prawem, takiej umowy lub jej skutecznego rozwiązania. Zarówno organ nadzoru jak Komunalny i Związek Komunikacyjny [...] nie negują faktu świadczenia pracy przez zastępców dyrektora Biura związku i otrzymywania przez nich wynagrodzenia. Zatem co do zasady mogli być upoważnieni do przyznawania ulg określonych w ostatecznie i tak w całości zakwestionowanej uchwale. Wobec powyższego na podstawie art. 147 w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak na wstępie.