II SA/Po 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska W dniu [...] r. Z. K. działający w imieniu córki I. J., zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o zlikwidowanie przejazdu samochodów osobowych i ciężarowych przez grunt na którym położone są budynki przy ul. G. [...] oraz [...] w K. Wniosek ten został umotywowany zagrożeniem bezpieczeństwa mieszkańców oraz faktem wydzielania dużej ilości spalin, co utrudnia życie mieszkańców. Za szczególnie uciążliwe uznał bezprawne w jego ocenie korzystanie z drogi przez właścicieli posesji położonej przy ul. T. [...], którzy mają dostęp do drogi publicznej od strony ulicy T. Podniósł, iż prowadzą oni działalność gospodarczą, z czym łączy się wzmożony ruch pojazdów ciężarowych i dostawczych do prowadzonych przez nich sklepów. Wyjaśnił, iż problem ten jest znany władzom miasta bowiem wielokrotnie wraz z córką i innymi mieszkańcami budynków należących do wspólnoty mieszkaniowej monitowali w tej sprawie, lecz dotąd bezskutecznie. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Burmistrz Miasta K. pismem z dnia [...] r. znak [...] wyjaśnił iż w tej sprawie toczy się postępowanie sądowe, które zostało zawieszone z uwagi na opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Burmistrz poinformował Z. K., że w kwestii odpowiedniego oznakowania mającego ograniczyć ruch pojazdów, należy zwrócić się do zarządcy budynku tj. K. Towarzystwa Budownictwa Społecznego w K. ul A. [...]. Do pisma załączono część graficzną obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. ustalającego przebieg drogi wewnętrznej. Pismo doręczono Z. K. w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. nazwanym "odwołaniem" Z. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o "uczciwe rozpatrzenie odwołania i o pisemną odpowiedź". Wyrażając swoje niezadowolenie z otrzymanych wyjaśnień zarzucił Burmistrzowi Miasta K. brak "właściwej odpowiedzi pod względem prawnym". Podniósł, że zawieszenie postępowania sądowego w tej sprawie nie jest spowodowane okolicznościami przywołanymi przez Burmistrza, lecz koniecznością poczynienia ustaleń na okoliczność udziału w sprawie wszystkich osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych postępowaniem o ustalenie służebności. Wezwany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] r. nr [...] o sprecyzowanie żądania oraz wskazania decyzji, od której wnosi odwołanie, Z. K.i podał, iż Burmistrz nie wydał decyzji, lecz skierował do niego pismo, w związku z treścią którego wystąpił do Kolegium. Kwestionując ponownie sposób rozpatrzenia przez Burmistrza sprawy wprowadzenia zakazu ruchu pojazdów po drodze której nie ma; zwrócił się o pisemną odpowiedź "o dalszym postanowieniu w tej sprawie". Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż Pan Z. K. wraz z córką I. J. zamieszkują w lokalu mieszkalnym własnościowym znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości o nr geod. [...] w K. ul. G., która wraz ze sprzedażą lokalu została oddana kupującym w użytkowanie wieczyste, w stosownej ułamkowej części, jako prawa związanego z własnością wyodrębnionego lokalu. Właścicielem gruntu jest Gmina K., a zarządcą K. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w K. Po działce, na której usytuowany jest budynek odbywa się dojazd do sąsiednich nieruchomości, których właściciele z powodu braku dostępu do drogi publicznej wystąpili do Sądu Rejonowego w K. o ustanowienie służebności drogowej do swoich działek przez działkę nr [...]. W ocenie Kolegium powyższy stan faktyczny powoduje, iż Burmistrz Miasta K. nie był kompetentny do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zakazu korzystania z działki nr [...] przez właścicieli sąsiednich nieruchomości ponieważ sprawa ta jest sprawa ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, do której rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny. Wyjaśniono także, iż zagadnienie ewentualnego oznakowania odnośnie ograniczenia ruchu pojazdów na drogach regulują przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zgodnie z art. 10 ust. 7 i art. 8 zarządzanie ruchem na drogach w strefie zamieszkania, z wyjątkiem dróg publicznych, należy do zarządzających tymi drogami, a w przypadku dróg wewnętrznych do zarządcy nieruchomości, a w przypadku jego braku - do właściciela nieruchomości. Zdaniem Kolegium w myśl powołanych przepisów brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie Z. K., działając jako pełnomocnik I. J., wniósł w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., żądając wnikliwego i obiektywnego rozpatrzenia jego odwołania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż zwrócił się do Burmistrza Miasta K. z interwencją o wstrzymanie ruchu pojazdów, czego organ ten nie uczynił. Uważa, że problem ten powinien zostać rozwiązany administracyjnie, a nie na drodze sądowej, co wiąże się z kosztami, na które wraz z córką i innymi mieszkańcami budynków przy ulicy G. nie powinni być narażani. Podkreślił, że nie żądał ograniczenia ruchu pojazdów, lecz jego wyeliminowania. Postanowienie Kolegium uważa za krzywdzące, bowiem w świetle treści aktów notarialnych, które podpisali właściciele lokali mieszkalnych nie jest możliwe ustanowienie służebności drogowej na spornym terenie. W ocenie pełnomocnika Skarżącej Burmistrz nie ustosunkował się do podnoszonych przez nich problemów, sankcjonuje przy tym bezprawne działania osób naruszających teren działki nr [...] którzy do czasu pozytywnego rozpatrzenia ich powództwa o ustalenie służebności nie mają prawa do korzystania z tego terenu. Do skargi załączył kserokopię mapki sytuacyjnej spornego terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Kolegium przytoczyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie, dodatkowo podkreślając, iż brak przedmiotu odwołania powoduje niedopuszczalność odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżone postanowienie wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym są to dwie odrębne instytucje proceduralne (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia [...] r., [...]). W niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania wynikała z braku przedmiotu zaskarżenia - decyzji administracyjnej. Okoliczność ta nie jest sporna, bowiem również pełnomocnik Skarżącej przyznaje w treści skargi, iż doręczona mu przez Burmistrza Miasta K. odpowiedź na wystąpienie z dnia [...]r. nie jest decyzją administracyjną. W świetle powyższego obowiązkiem sądu administracyjnego było zbadanie, czy możliwe było uznanie, iż przedmiot zaskarżenia dotyczy aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa. Zgodnie z art. 3 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż wyżej wskazane akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność organów w przypadkach wyżej określonych, a ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2 pkt 1-8 i § 3 ppsa). W niniejszej sprawie w swoim wystąpieniu do Burmistrza Miasta K. pełnomocnik Skarżącej żądał zlikwidowania przejazdu pojazdów przez wskazywany przez niego teren. Oczekiwania strony dotyczą więc podjęcia takich czynności lub aktów z zakresu administracji publicznej, w wyniku których wyeliminowana zostanie możliwość korzystania ze spornego terenu przez osoby inne, aniżeli mieszkańcy znajdujących się na nim budynków, w tym możliwość przejazdu po tym terenie pojazdów. Działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem są realizowane przez takie czynności organizacyjno-techniczne, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza obowiązującej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Zgodnie z przepisami § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz.U. Nr 90, poz. 1006) organizację ruchu, a w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje zarząd drogi na własny koszt. Zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) zawiera ona zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządom dróg, a o tym, kto sprawuje zarząd nad określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Według zaś art. 19 powołanej ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg: zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepis art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazujące, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi, a budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Z przedstawionych uregulowań prawnych wynika także, że organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należą do sfery działań zastrzeżonych wyłącznie dla administracji publicznej; zarządca terenu nie stanowiącego drogi publicznej ma także obowiązek ustawiania znaków drogowych w prawem określonych sytuacjach.. W rozpatrywanym przypadku nieruchomość, po której odbywa się sporny ruch pojazdów oddany został kupującym lokale mieszkalne (w tym i Skarżącej) w użytkowanie wieczyste w stosownej ułamkowej części, jako prawo związane z własnością wyodrębnionego lokalu, jego właścicielem jest Gmina K., a zarządcą K. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w K. Tak więc w tym przypadku zarządcą istniejącej (zarówno w planach zagospodarowania przestrzennego jak i w praktyce) jest K. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w K., stąd do niego Skarżący może wystąpić ze stosownym żądaniem. W tych okolicznościach Burmistrz Miasta K. zasadnie uznał, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie może zostać rozstrzygnięta w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, iż wyłącznie czynność wójta gminy polegająca na ustawieniu (odmowie ustawienia) znaku drogowego w określonym miejscu drogi publicznej gminnej, zgodnie z organizacją ruchu zatwierdzoną przez właściwy organ administracji, ma charakter czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. III SA/Łd 415/07 Lex 359767). Takiego charakteru nie ma działanie podjęte przez zarządcę terenu, przez który przebiega droga nie zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. W konsekwencji wszelkie oczekiwania określonego zachowania podmiotu administracji publicznej w odniesieniu do takiego terenu nie mogą zostać rozstrzygnięte na drodze administracyjnej. Jednocześnie wskazać należy, iż w ramach tej sprawy pełnomocnik Skarżącej domagał się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kontroli działania Burmistrza Miasta K. w związku z jego oczekiwaniami. Żądanie to skierowane zostało do Kolegium w piśmie określonym jako "odwołanie", złożonym w ustawowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji i zostało jasno sprecyzowane, także w piśmie strony z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych). Wskazać także należy, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie sprawują kontroli nad prawidłowością działania organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka należy, w odniesieniu do wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) do rady gminy (art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm). W tych okolicznościach Kolegium prawidłowo uznało, iż strona wniosła odwołanie i w konsekwencji, z wyżej wskazanych przyczyn, zasadnie stwierdziło brak przedmiotu zaskarżenia. Jednocześnie wskazać należy, iż w świetle powołanych wyżej regulacji prawnych nie byłoby również możliwe przeprowadzenie przez sąd administracyjny kontroli działań Burmistrza Miasta K. w przedmiotowym zakresie jako skargi na bezczynność. Skarga w tym przedmiocie z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy podlegałaby odrzuceniu, o ile wniesiona zostałaby we właściwym trybie (art. 52 i 53 ppsa). Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlega oddaleniu. /-/ M. Kwiecińska J. Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlpou uzasadnienie wyroku podpisała sędzia /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK