I OSK 1389/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 870/08 w sprawie ze skargi J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 870/08 oddalił skargę J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie wydania nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej Nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Grójca, położonej w Grójcu, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. P. i W. P. oraz zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wezwał J. P. i W. P. do wykonania w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaskarżonego postanowienia, obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości, z zagrożeniem zastosowania, w razie niewykonania obowiązku, środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania przedmiotowej nieruchomości. Od powyższego postanowienia J. P. i W. P. wnieśli zażalenie do Ministra Budownictwa. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie, wskazując, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki skierował do właścicieli nieruchomości upomnienie z dnia [...] czerwca 2007 r. wzywające do wydania nieruchomości, doręczone stronom w dniu [...] czerwca 2007 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wydania nieruchomości określonego w powyższym upomnieniu Wojewoda Mazowiecki wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ administracyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. Odnosząc się do podniesionych w sprawie zarzutów organ wyjaśnił, że zadaniem organu egzekucyjnego jest jedynie doprowadzenie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym i rozpatruje kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co oznacza, że nie może on dokonywać merytorycznej oceny obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. J. P. i W. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniom zarzucili naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, bowiem nie uwzględnia, iż nałożony na zobowiązanych obowiązek jest powiązany, a zarazem zależny, od obowiązku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie dostarczenia lokalu zamiennego. Podejmowanie postępowania egzekucyjnego jest działaniem bezprawnym, w sytuacji braku otrzymania przez skarżących lokalu zamiennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalając, stwierdził, iż przedmiotem jej są wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Egzekucja obowiązku wydania nieruchomości została wszczęta w dniu [...] lipca 2007 r. poprzez doręczenie J. P. i W. P. odpisu administracyjnego tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] wraz z odpisem postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. wzywającego J. P. i W. P. do wydania przedmiotowej nieruchomości, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania tej nieruchomości. Tok prowadzonego postępowania egzekucyjnego, do momentu wydania przez Ministra Infrastruktury postanowienia z dnia [...] maja 2008 r., nie został przerwany lub zakończony poprzez wydanie przez organ egzekucyjny bądź organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie, zwrotu wierzycielowi tytułu egzekucyjnego, wstrzymania czynności egzekucyjnych czy postępowania egzekucyjnego, jego zawieszenia bądź umorzenia. Wniosek skarżących o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został rozpatrzony negatywnie postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie brak podstaw do kwestionowania podjętej przez Wojewodę Mazowieckiego czynności egzekucyjnej w postaci wydania postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości, wynikającego z ostatecznej i wykonalnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że kwestia wskazania lokalu zamiennego aktualizuje się dopiero po wydaniu przez organ egzekucyjny postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. obowiązek ten obciąża GDDKiA dopiero w momencie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] lutego 2008 r. (protokół z czynności egzekucyjnej wejścia i odebrania działki przez przedstawiciela GDDKiA). Na etapie wydawania tegoż postanowienia zobowiązany nie mógł więc domagać się wskazania lokalu zamiennego. Dodatkowo, z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej oraz wydanie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości uzależnione było od realizacji obowiązku wskazania lokalu zamiennego. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym brak przepisu stanowiącego odpowiednik art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego, który – co warto zauważyć – dotyczy tylko egzekucji z lokalu mieszkalnego (w niniejszej sprawie egzekwowany jest obowiązek wydania budynku służącego celom gospodarczym). Ciążący na organie obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego ma charakter materialnoprawny, a zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji, skoro kwestia ta ma charakter "pozaegzekucyjny" – obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy uzasadnianiu stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym panuje pogląd co do tego, że obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny, a przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie (por. np. uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 5/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 175; uchwała SN z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 128/96, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 70). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P. i W. P. i zaskarżając go w całości zarzucili: Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny zasadności i możliwości prowadzenia egzekucji jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał zobowiązanym do wydania nieruchomości lokal zamienny, oraz na uznaniu, iż wskazanie lokalu zamiennego ma nastąpić dopiero w momencie przystąpienia do czynności egzekucyjnej – odebrania nieruchomości, 2) art. 29 § 1 i § 2 zd. 1 oraz art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak zastosowania, prowadzący do przyjęcia, że obowiązek wydania zabudowanej nieruchomości, wynikający z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisu art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jest egzekwowalny pomimo braku wskazania lokalu zamiennego i postępowanie egzekucyjne może być wszczęte i prowadzone. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Mazowieckiego a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, iż podstawą postępowania egzekucyjnego jest ostateczna decyzja zezwalająca na zajęcie zabudowanej nieruchomości, wydana na podstawie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Jednakże w nieprawidłowy sposób Sąd przyjął sposób wykonania obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnych, przyjmując egzekucję administracyjną jako formę podstawową, co ma istotny wpływ na dokonaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 4 ww. ustawy, gdyż obowiązki powinny zostać wykonane dobrowolnie, a postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tylko wówczas, gdy do dobrowolnego wykonania obowiązku nie dochodzi. Dlatego też, zdaniem skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej jego wykładni przyjmując, że dla oceny zasadności i możliwości prowadzenia egzekucji jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał zobowiązanym do wydania nieruchomości lokal zamienny oraz uznał, iż wskazanie lokalu zamiennego ma nastąpić dopiero w momencie przystąpienia do czynności egzekucyjnej – odebrania nieruchomości, podczas gdy wskazanie tego lokalu zamiennego powinno nastąpić przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Brak wskazania lokalu zamiennego oznacza, że obowiązek nie może być wykonany dobrowolnie, a zatem w konsekwencji oznacza niedopuszczalność egzekucji. W przedmiotowej sprawie, przy prawidłowej wykładni tego przepisu egzekucja administracyjna nie była dopuszczalna bez stwierdzenia, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonał swój obowiązek ustawowy i wskazał zobowiązanym lokal zamienny. Skutkiem błędnej wykładni powołanego przepisu jest brak zastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 29 § 1 i § 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które prowadzi do przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że obowiązek wydania zabudowanej nieruchomości jest egzekwowalny pomimo braku wskazania lokalu zamiennego i postępowanie egzekucyjne może być wszczęte i prowadzone, podczas gdy w takiej sytuacji zachodzi zarówno niedopuszczalność egzekucji, jak i niewykonalność obowiązku. Ponadto przepisy te mają niewątpliwie charakter materialnoprawny, co znajduje potwierdzenie m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 804/06 (Lex nr 289091) oraz z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 931/06 (Lex nr 321557). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisu art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w jego brzmieniu na dzień wydania decyzji stanowiącej podstawę wszczętej egzekucji administracyjnej, jest prawidłowa. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, iż obowiązek wskazania lokalu zamiennego ciąży na zarządcy drogi dopiero w terminie faktycznego objęcia nieruchomości. Nie budzi wątpliwości interpretacja, iż przy tak sformułowanym przepisie, zanim dojdzie do objęcia nieruchomości w posiadanie, obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie powstaje. Skarżący zarzucając Sądowi błędną wykładnię tego przepisu nie wskazał jednocześnie jak winien być ten przepis interpretowany, tj. jak powinno się interpretować pojęcie "w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie" użyte w powyższym przepisie. Odwoływanie się w tym zakresie do możliwości wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w żaden sposób nie wskazuje jaką wykładnię powołanego przepisu uznaje skarżący za prawidłową. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania odnoszące się do zasady pierwszeństwa dobrowolności wykonania decyzji przed egzekucją administracyjną również nie dotyczą interpretacji powołanego przepisu, bowiem w żaden sposób zasada ta nie oddziałuje na jego wykładnię. Objecie w posiadanie oznacza bowiem stan faktycznego władztwa nad daną rzeczą. Dopiero bowiem moment przejęcia władztwa nad przedmiotową nieruchomością stanowi termin realizacji obowiązku wskazania lokalu zastępczego i nie ma tu znaczenia, czy objęcie w posiadanie nastąpiło w wyniku dobrowolnego wykonania decyzji, czy też w drodze postępowania egzekucyjnego. Nie jest zasadny również zarzut niezastosowania przez Sąd przepisu art. 29 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przede wszystkim przepisy te są przepisami postępowania i stosowane są przez organ egzekucyjny. Dotyczą bowiem obowiązku badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z oczywistych więc względów przepisów tych nie stosuje i nie może stosować sąd administracyjny. Jeżeli intencją skarżącego było zarzucenie Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł uchybienia organu egzekucyjnego, który zobligowany był zastosować powołane przepisy, to winien sformułować zarzut kasacyjny powołując przepisy postępowania stosowane przez Sąd, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak prawidłowo sformułowanego w tym zakresie zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do podniesionych kwestii, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ww. ustawy związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza m.in. brak kompetencji do uzupełniania czy precyzowania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.