III SA/Wr 249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Maciej Guziński, Asesor WSA Józef Kremis, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej L. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. W. w L. zwrócił się do Rady Miejskiej w L. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K. ze względu na przekroczenie przez tego radnego dozwolonej krytyki Uczelni. W piśmie Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. W. w L. wskazał, że radny R. K. na zajęciach ze studentami oraz przed kamerami telewizyjnymi oskarżał bezpodstawnie Uczelnię o manipulowanie przy wyborach rektora Uczelni, czym podrywał autorytet organów Uczelni i potęgował konflikty w miejscu pracy. Radny R. K., w opinii Rektora, swoim postępowaniem naruszył suwerenność Uczelni wynikającą z treści art. 4 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Kolejnym zarzutem stawianym radnemu R. K. było dopuszczenie się przez niego na zajęciach ze studentami dyskredytowania kwalifikacji rektora elekta. Zdaniem Rektora swoim zachowaniem radny R.K. naruszył podstawowe obowiązki pracownicze: obowiązek przestrzegania zasad współżycia społecznego i dbałość o dobro zakładu pracy. Mając na uwadze powyższe zarzuty Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej uznał, że R. K. nie może być zatrudniony w tej szkole i po uzyskaniu zgody Rady Miejskiej w L. zamierzał rozwiązać z nim stosunek pracy. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w L. działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 144 poz. 1591 ze zmianami zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g.) odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K.. Wojewoda D. jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w L. domagając się stwierdzenia jej nieważności wobec naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm. zwanej dalej Konstytucją RP). Na poparcie skargi zarzucił, że podczas sesji Sygn. akt III SA/Wr 249/08 brak było merytorycznej dyskusji dotyczącej wniosku pracodawcy Pana R. K. i Rada Miejska nie uchwaliła, równocześnie z uchwałą w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej L. uzasadnienia do tej uchwały. Organ nadzoru zaznaczył, iż zgodnie z wyjaśnieniami Wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w L. E. S. radny R. K. przygotował projekt uchwały o zwołanie komisji doraźnej do zbadania wniosku Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej im. W. w L. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z tym radnym na sesję Rady w dniu [...]., dodatkowo przed sesją R. K. spotkał się z klubami radnych i wiceprzewodniczącymi, na których to spotkaniach udzielał im wyjaśnień, jednak spotkania te nie były protokołowane. Nadto projekt uchwały w sprawie komisji doraźnej do spraw zbadania wniosku w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej L. został wycofany z obrad sesji. W to miejsce na sesję wprowadzono projekt uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej L. Po zarządzonej przerwie w sesji Rady, Rada Miejska L., bez merytorycznej dyskusji, nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Strona skarżąca powołała w uzasadnieniu treść art. 25 ust. 2 u.s.g. i zaznaczyła, że przepis ten reguluje dwie sytuacje o różnym charakterze. Co do zasady, wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy zależy od woli rady. Jeśli jednak podstawę rozwiązania stosunku pracy miałyby stanowić zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, odmowa wyrażenia zgody jest obligatoryjna. W obu tych sytuacjach, o motywach jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Z tego powodu uzasadnienie uchwały zdaniem organu jest konieczne. Organ nadzoru przyznał, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże zdaniem Wojewody można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. Wojewoda D. wywiódł, że w demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Natomiast ani z protokołu sesji ani z wyjaśnień Pana Przewodniczącego, nie wynika, Sygn. akt III SA/Wr 249/08 aby rada merytorycznie badała wniosek Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. W. w L. Podsumowując organ nadzoru podkreślił, że wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. musi uwzględniać także wykładnię systemową. W uzasadnieniu Wojewoda powołał liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. podniosła, że stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione bowiem z brzmienia art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wynika obowiązek rady gminy przy podejmowaniu tego rodzaju uchwał, podejmowanie równocześnie uzasadnienia do tych uchwał. Nadto Rada Miejska w L. podkreśliła, że w uzasadnieniu skargi nie przytoczono żadnego przepisu prawa, który by naruszono, oprócz wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. Dodatkowo zdaniem Rady Nie można się zgodzić ze skarżącym, że nie było uzasadnienia do podjętej uchwały, gdyż przed podjęciem zaskarżonej uchwały były udzielane radzie wyjaśnienia przez zainteresowanego radnego co do motywów jego pracodawcy. W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2008 r. Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko zajmowane w tej sprawie dodatkowo podkreślając, iż co prawda z treści art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika, że ustawodawca przyznał organowi stanowiącemu gminy pewien zakres swobody co do wyrażenia zgody bądź jej odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to jednak nie oznacz to dowolności. Organ Nadzoru podkreślił, że Rada Miejska w L. podejmując sporną uchwałę w sposób istotny naruszyła prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek Sygn. akt III SA/Wr 249/08 samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g. " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w Sygn. akt III SA/Wr 249/08 granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Odnoszą powyższe do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że zasadniczą kwestią do rozważenia pozostaje czy uchwała Rady Miejskiej w L. podejmowana w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, o której mowa w treści art. 25 ust. 2 u.s.g. została podjęta zgodnie z prawem, w szczególności czy opiera się na obiektywnym, rzetelnym i merytorycznym ustaleniu stanu faktycznego i czy powinno to znaleźć wyraz w sporządzeniu uzasadnienia przedmiotowej uchwały. W tym miejscu uzasadnienia godzi się podkreślić, że przedstawione przez stronę skarżącą argumenty zasługują na uwzględnienie. Rację ma Wojewoda podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 grudnia 2005 r. w sprawie II OSK 1124/05 ( LEX nr 190991), że regulacja ujęta w treści art. 25 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu." potwierdza obowiązek uzasadnienia uchwały w rozważanym przedmiocie. Brak uzasadnienia nie pozwała bowiem ocenić czy sytuacja określona w zdaniu drugim powołanego przepisu miała rzeczywiście miejsce, a przecież wiąże się ona z określonymi skutkami. Zgodnie z powyższym orzeczeniem NSA motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez gminę, ponieważ od ustaleń tych zależy czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Utrwalony jest pogląd, że celem sporządzenia uzasadnienia jest uzyskanie albo wzmocnienie uznania dla dokonanego już rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia przede wszystkim umożliwia kontrolę stosowania prawa, odnosi też skutek psychologiczny, co oznacza, iż wymusza na organie administracji publicznej proces samokontroli, poprzez uświadomienie konieczności sformułowania motywów rozstrzygnięcia, ma również znaczenie materialne poprzez konkretyzację Sygn. akt III SA/Wr 249/08 (wyjaśnienie znaczenia) normy prawa materialnego. Uzasadnienie uchwały jest po prostu warunkiem koniecznym dokonania kontroli jej zgodności z prawem przez organ nadzoru i w postępowaniu administracyjnym. Jest to tym bardziej istotne , iż sama sentencja uchwały ma przeważnie charakter wybitnie lakoniczny a brak uzasadnienie uniemożliwia ocenę poprawności wnioskowania prawnego to bowiem sporządzenie uzasadnienia świadczy o dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawa. (P. Chmielnicki, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 2003., II SA/Kr 363/03, publ. ST 2003/12/66-1.1). Co prawda z żadnego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Trzeba jednak przyznać rację Wojewodzie, iż wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika wprost, iż władza publiczna działa na podstawie prawa i w jego granicach wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania do Państwa (Art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. Wokanda 2006/11/37). Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, iż intencją ustawodawcy formułującego art. 25 ust. 2 u.s.g. było zapewnienie ochrony radnemu przed sytuacją, w której zostaje z nim rozwiązany stosunek pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem przez niego funkcji radnego. Odmienna interpretacja tej regulacji prowadziłaby do nadużycia prawa przez przyznanie radzie gminy niczym nieograniczonego władztwa, dającego kompetencje organowi stanowiącemu gminy do narzucenia pracodawcy obowiązku utrzymania stosunku pracy w każdej sytuacji. Taka wykładnia tego przepisu służyłaby w konsekwencji Sygn. akt III SA/Wr 249/08 ochronie stosunku pracy radnego bez względu na okoliczności danego przypadku. Skutkowałoby to faktycznym brakiem możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym przez jego pracodawcę nawet w przypadku naruszania przez radnego obowiązków pracowniczych. W orzecznictwie i judykaturze jednolicie podkreśla się, że bez względu na formę, podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie i bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustalaniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu uzasadnienia swego stanowiska. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 510/07). Ma również rację Wojewoda D., iż protokół z sesji oraz wyjaśnienia Wiceprzewodniczącej Rady Gminy L. E. S. nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oceny motywów uchwały. Kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny ( wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II S.A./Kr 363/03, publ. ST 2003/ 12 /66 z glosą aprobującą P. Chmielnickiego, publ. ST 2003/12/66) Tak więc konieczność zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia nie powinna budzić żadnych wątpliwości, pozwala ono dowiedzieć się jakimi racjami kierowała się rada podejmując sporną uchwałę. W niniejszej sprawie nie wiadomo z jakiego powodu Rada Gminy L. odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K.. Nie jest więc możliwe dokonanie oceny legalności wydanego przez Radę aktu. Z tego powodu brak uzasadnienia uchwały z dnia [...] Nr [...] powoduje naruszenie podstawowej zasady praworządności. Mając na uwadze całość rozważań w niniejszej sprawie, powołane orzecznictwo oraz poglądy judykatury należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym Sygn. akt III SA/Wr 249/08 naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność na mocy art.. 145 § 2 p.p.s.a.