IV SA/Po 265/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasady korzystania ze stołówek uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus JH W dniu [...] r. Rada Miejska w W. (dalej – Rada Miejska) podjęła uchwałę nr [...] (dalej - Uchwała) w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek szkolnych w tym wysokości opłat w szkołach prowadzonych przez Gminę W.. W § 6 Rada upoważniła Burmistrza do podjęcia w drodze zarządzenia decyzji w przedmiocie obniżenia (przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące) w całości lub w części opłat za posiłki spożywane przez uczniów w stołówce szkolnej, w przypadkach uzasadnionych okolicznościami losowymi. Pismem z dnia [...] r. organ nadzoru – Wojewoda [...] (dalej – Wojewoda) zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 Uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność Uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001/142/1591 – j.t. ze zm., dalej – usg). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono przepis art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004/256/2572, j.t., ze zm., dalej – uso) w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały (tj. [...] r.), w szczególności ust. 4 tego artykułu i podniesiono, że organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia od całości lub części opłat, o których mowa w ust. 2 w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Organ zarzucił, iż Rada Miejska, podejmując Uchwałę, "w § 6 ust. 2 powierzyła Burmistrzowi Gminy i Miasta W. uprawnienie do obniżenia opłat za posiłki spożywane w stołówce szkolnej". Uznano przekazanie innemu organowi, przez organ prowadzący szkołę, prawa do zwolnienia niektórych osób z opłat, za niezgodne z prawem na podst. art. 67a ust. 4 uso. Dnia [...] r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, powołując się na art. 98 ust. 1 i 3 usg oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002/153/1270 ze zm., dalej - ppsa). W skardze z dnia [...] r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucono organowi nadzoru naruszenie art. 67a ust. 2 i 4 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 5c uso oraz przepisów proceduralnych – art. 91 ust. 3 usg. Wskazano, że zgodnie z art. 3 pkt 5 uso organem prowadzącym szkoły jest m.in. jednostka samorządu terytorialnego (dalej – jednostka ST). Gmina jako taka jednostka działa przez swoje organy: radę gminy/miejską (dalej – rada) oraz wójta/burmistrza/prezydenta miasta (w niniejszej sprawie burmistrz) i na mocy art. 5c uso organ prowadzący wykonuje swoje kompetencje tak przez radę, jak i przez burmistrza, w zależności od charakteru tych kompetencji. Działania o charakterze stanowiącym przyporządkowane są radzie, pozostałe zaś – organowi wykonawczemu – burmistrzowi. Burmistrz zatem, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, jest organem działającym w ramach organu prowadzącego w rozumieniu uso, a nie "innym" organem. Organ nadzoru błędnie utożsamia organ prowadzący z radą, opierając się najprawdopodobniej na art. 18 ust. 1 usg, określającym domniemanie kompetencji rady, co nie jest słuszne. Powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach (I SA/Ka 1628/99), z którego wyciągnięto wniosek, iż rada nie ma – poza przypadkami określonymi w ustawie – kompetencji do rozstrzygania w sprawach indywidualnych, a do takich zalicza się uprawnienie do zwolnienia z opłat za stołówkę w przypadkach określonych w art. 67a ust. 4 uso. Budowa art. 67a również wskazuje na prawidłowość wskazanego wyżej rozumowania – omawiane kompetencje powierzono organowi prowadzącemu, nie zaś samej radzie. Stąd Rada Miejska stoi na stanowisku, iż nie zachodzi, zarzucana przez organ nadzoru, sytuacja przeniesienia kompetencji. Dla prawidłowej wykładni art. 67a należy mieć na względzie art. 5c uso odwołujący się z kolei do rozdziału kompetencji rady i burmistrza, określonych w usg. Jakkolwiek ustawodawca, dodając 67a nie uzupełnił 5c, to jednak samo to nie upoważnia jeszcze do "traktowania burmistrza jako organu nie stanowiącego "organu prowadzącego"". Druga grupa zarzutów dotyczyła zagadnień proceduralnych i tak zarzucano, iż art. 91 usg wymaga od rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnienia faktycznego i prawnego, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie takowych nie zawiera. Nie zostały wyjaśnione podstawy prawnych rozstrzygnięcia. Nadto zarzucono, iż stwierdzona została nieważność całej uchwały, w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą tylko jednego paragrafu - § 6 ust. 2, przy czym - uchwała nie straciłaby spójności bez tego jednego paragrafu. Kwestii tej również w uzasadnieniu nie wyjaśniono. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku, organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze przy tym wypada, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588). W świetle powyższego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie może się ostać w obrocie prawnym z przyczyn dwojakiej natury: merytorycznych i formalnych. Sąd zgadza się ze Stroną Skarżącą, iż nie doszło do niezgodnego z prawem przekazania "innemu" organowi przez organ prowadzący szkołę prawa do zwolnienia niektórych osób ze wspomnianych opłat. Organ nie wykazał również, decydując się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich postanowień zawartych w uchwale, jak winien to uczynić. Należy także stwierdzić, że w istocie brak wyczerpującego oraz prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego. I. Odnosząc się do pierwszego z postawionych rozstrzygnięciu, wskazanych powyżej, zarzutów należy stwierdzić, iż § 6 Uchwały zawiera postanowienia zgodne z prawem. Podzielając argumentację strony Skarżącej Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 67a ust. 2 uso - korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Ustęp 4 tegoż artykułu stanowi, iż organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat, o których mowa w ust. 2 w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Art. 3 pkt 5 uso wskazuje, iż Ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Zaś zgodnie z art. 5c uso, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w: • art. 5 ust. 9, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 5 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa; • art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i 9, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa; • art. 31 ust. 1 pkt 6a, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 71b ust. 2b, art. 77 ust. 6, art. 82 ust. 1 i 3-5 oraz art. 85 ust. 3 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Jak wynika z przywołanego art. 3 pkt 5 uso, organem prowadzącym szkoły jest m.in. jednostka ST. Jednostki ST działają poprzez swoje organy. Jak wskazuje art. 15 ust 1 i 2 usg – rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, a jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej. W myśl art. 26 ust. 1 i 3, organem wykonawczym gminy jest wójt, zaś w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, organem wykonawczym jest burmistrz. Jak wynika z przytoczonych przepisów, podział kompetencji pomiędzy RM i burmistrza jest dość klarowny. W świetle powyższego zwraca uwagę, że art. 5c uso w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały, nie odnosi się do art. 67a w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały. Jak słusznie wskazuje strona Skarżąca, nie można z tego faktu wyciągnąć wniosku, iż w sprawach, które należą do kompetencji organu prowadzącego, nie może działać burmistrz. Sama konstrukcja art. 67a nie przesądza właściwości żadnego z organów gminy: nie wskazuje bezpośrednio ani na radę, ani na organ wykonawczy – burmistrza; wobec tego zastosowanie znajduje ogólna reguła rozdziału kompetencji pomiędzy te dwa organy w oparciu o kryterium przedmiotowe. Ustalenia zatem wymaga kwestia, czy zwolnienie rodziców albo ucznia z całości lub części opłat w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych należy do kompetencji organu stanowiącego i kontrolnego, czy też organu wykonawczego. Odpowiedzi na to pytanie udziela, przywołany przez stronę Skarżącą, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach (I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852, Wspólnota 2000/42/41), w którym Sąd ten stwierdza, że: "Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [...] domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 ustawy) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 ustawy). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Do czynności w sferze wykonawczej – rozstrzygania w sprawie indywidualnej – należy zwalnianie z opłat za korzystanie ze stołówki w przypadkach określonych w art. 67a ust. 4 uso. Burmistrz zatem, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, jest organem właściwym do realizowania tych zadań, mieszczących się w ramach przedmiotowej właściwości organu prowadzącego. Podsumowując, jeżeli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, w jakich sprawach jaki organ organu prowadzącego" szkołę działa, to o kompetencji danego organu decyduje charakter czynności; to, czy jest ona "stanowiąca" czy "wykonawcza". II. Strona Skarżąca słusznie zarzucała również, iż stwierdzona została nieważność całej uchwały, w sytuacji, gdy zastrzeżenia organu nadzoru co do zgodności z prawem dotyczyły tylko jednego § Uchwały - § 6 ust. 2, a Uchwała nie straciłaby spójności po wykluczeniu z niej tej jednej jednostki redakcyjnej. Należy stwierdzić, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części nie oznacza, że uchylając akt prawa miejscowego organ nadzoru musi odnieść się do wszystkich jego postanowień. Jeśli w ocenie organu nadzoru charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, to może on stwierdzić nieważność całej uchwały a nie tylko jej części" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 stycznia 2007 r., (sygn. akt II OSK 1663/06, LEX nr 315971). Na tym tle należy stwierdzić, iż organ decydując się na stwierdzenie nieważności Uchwały w całości winien był wskazać, że istnieje taka konieczność, gdyż pozbawiony kwestionowanego paragrafu akt byłby niekompletny. Tego zaś organ, z naruszeniem przepisów (w szczególności art. 91 usg), nie uczynił. III. Powyższe nawiązuje do kolejnej grupy zarzutów stawianych rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody, a mianowicie uchybieniom natury formalnoprawnej. Otóż zgodnie z art. 91 ust. 3 - rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na znaczenie zamieszczenia w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. I tak, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 21 maja 2001 r. (SA/Kr 541/01, OSS 2002, nr 1, s. 18) podkreśla się, że wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały [...] Brak takiego uzasadnienia czyni rozstrzygniecie wadliwym, co skutkuje jego uchyleniem. Podobny akcent na wagę uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięć nadzorczych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2000 r. (III SA/397/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 117) stwierdzając, iż aby zastosować przewidziany przez art. 91 usg środek nadzoru właściwy organ musi "w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy)" (por. Komentarz do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.). W niniejszej sprawie organ nadzorczy, jako powód stwierdzenia nieważności, wskazuje istotne naruszenie prawa, którego jednak nie wykazuje w uzasadnieniu. Organ poprzestał na wskazaniu art. 91 usg jako podstawy rozstrzygnięcia, następnie przytoczeniu art. 67a uso w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały (tj. [...] r.). Następnie skonstatowano, że Rada Miejska, podejmując Uchwałę "w § 6 ust. 2 powierzyła Burmistrzowi Gminy i Miasta W. uprawnienie do obniżenia opłat za posiłki spożywane w stołówce szkolnej". W kolejnym zdaniu podkreślono, iż w kontekście art. 67a ust. 4 taką sytuację uznaje się za niezgodną z prawem. W świetle wskazanych wyżej wymagań, jakie przepisy i powstałe na ich tle orzecznictwo oraz doktryna stawiają rozstrzygnięciom nadzorczym, w żadnej mierze nie można uznać, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie standardy te spełnia. W konsekwencji wszystkich wskazanych uchybień, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie mogło się ostać. Należy dodać, że z dniem 23 sierpnia 2008 r. nastąpiła zmiana zarówno art. 5c jak i art. 67 a uso, na mocy ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z dnia 8 sierpnia 2008 r.) Ustawodawca dostrzegł potrzebę doprecyzowania przepisów w przedmiotowym zakresie zgodnie z ogólnymi regułami podziału kompetencji W zaistniałych okolicznościach, na mocy art. 148 ppsa, w myśl którego – Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt – orzeczono jak w sentencji. /-/B. Popowska /-/M. Dybowski /-/E. Maoksz – Frymus mb