IV SA/Gl 588/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...]r. w sprawie określenia kwoty stypendium za wyniki w nauce przyjęto ustaloną przez dyrektorów szkół wysokość kwoty stypendium za wyniki w nauce dla uczniów poszczególnych typów szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ś., a wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy oraz dyrektorom szkół. Uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia, jak stanowił zapis jej § 3. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 90g ust.10 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) W dniu [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skierowana została przez Wojewodę Ś. skarga na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Ś. W skardze tej organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego jako niezgodnego z art. 90g ust. 10 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Dokonując interpretacji przepisu art. 90g ust. 10 ustawy o systemie oświaty Wojewoda Ś. zauważył, iż norma ta powinna być odczytywana łącznie z ustępem 11 wskazanego art. 90g . Stypendium za wyniki w nauce przyznaje bowiem dyrektor szkoły w ramach środków przekazanych na ten cel w budżecie szkoły. Konsultacja kwot stypendium z organem prowadzącym szkołę oznacza swoisty rodzaj kontroli wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Organ nadzoru zwrócił także uwagę na przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przyznający wójtowi gminy kompetencje związane z wykonywaniem budżetu gminy. Wójt gminy odpowiadając za prawidłową gospodarkę finansową gminy jest zatem właściwy w sprawach konsultacji wysokości stypendiów przyznawanych przez dyrektora szkoły za wyniki w nauce. Zdaniem Wojewody Ś. Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwalę wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, a więc w przedmiotowym przypadku w kompetencje Wójta Gminy Ś. Tym samym, w opinii organu nadzoru, podjęcie przez Radę Gminy aktu, który należy do kompetencji innego organu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze, a także zasady legalizmu wynikającej z treści art. 7 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w przez Wojewodę Ś. i wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem przepis art. 5c ustawy o systemie oświaty określający, któremu organowi gminy ( stanowiącemu czy wykonawczemu) przypisana zostaje rola organu prowadzącego szkolę nie reguluje kwestii, o których mowa art. 90g tego aktu prawnego. W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Brak regulacji powierzającej kompetencje konkretnemu organowi gminy oznacza bowiem domniemanie kompetencji rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny ocenia legalność aktów podjętych przez uprawnione organy samorządów terytorialnych na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś , H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć , czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo, a nadto, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę stanowiska zaprezentowane przez obie strony postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego wniesioną przez organ nadzoru skargą na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie charakteru formalnoprawnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego uzewnętrzniającego się w postaci "porozumienia". Ustalenie takie, zdaniem Sądu, może pozwolić na wyznaczenie właściwego dla tego działania podmiotu. Ustawodawca wskazał w treści art. 90g ust. 10 zdanie drugie ustawy z dnia z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.), że wysokość stypendium motywacyjnego ustala dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii komisji stypendialnej i rady pedagogicznej oraz w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Mimo, iż w ustawie o systemie oświaty kilkakrotnie mowa jest o obowiązku porozumienia się kilku wymienionych w danym przepisie podmiotów w celu uzyskania określonego rezultatu, ustawa ta nie zawiera definicji legalnej pojęcia "porozumienie". W żadnym z poniżej wymienionych przepisów nie określono także, jaką formę prawną przybrać ono powinno . Przykładowo w art. 5 ust.5b ustawy o systemie oświaty wskazano, iż jednostka samorządu terytorialnego, do której zadań własnych nie należy prowadzenie szkoły, może zakładać i prowadzić szkołę w porozumieniu z jednostką samorządu terytorialnego, dla której jest to zadanie własne. W jej art. 30 ust 1. upoważniono wojewodę w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania do powoływania i odwoływania kuratora. W art. 39 ust. 4a zobligowano dyrektora liceum profilowanego, w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę oraz po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty do ustalenia profilu kształcenia ogólnozawodowego prowadzonego w tym liceum. W art.67a ust.3 warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki nakazano ustalić dyrektorowi szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Porozumienie, wymienione w ustawie o systemie oświaty, dotyczy też działania właściwych ministrów. W takim jednak przypadku ustawodawca określa, iż nastąpić to ma w drodze rozporządzenia (przykładowo art. 9 ust. 3). Ustawodawca nadał również określoną formę prawną opinii kuratora oświaty (art. 59 ust.2 i 2b) wymaganej w przypadku likwidacji szkoły publicznej, nakazując, by nastąpiło to w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) działanie nazwane "porozumieniem" pojawia się dwukrotnie - w art. 8 ust. 2, w którym ustawa zezwala gminie wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia z organami tej administracji, oraz w art. 74 , który dotyczy porozumienia międzygminnego. Mimo dyskusyjnego charakteru wymienionych porozumień, którym doktryna przyznaje charakter cywilnoprawny (A. Agopszowicz Samorząd Terytorialny 1995 Nr 6 poz. 42) albo charakter umowy administracyjnej ( Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym autorstwa A.Szewca, G. Już, Z. Pławeckiego), bezspornie stanowią one rodzaj aktów ze sfery administracyjnego prawa ustrojowego dotyczących współdziałania w wykonywaniu zadań publicznych, a w szczególności dotyczących wzajemnego przekazywania kompetencji pomiędzy organami. Wykluczyć jednak należy, by porozumienie, o którym mowa w art. 90g ust. 10 ustawy o systemie oświaty należało do tej kategorii działań organów samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zachowanie organu gminy, o którym mowa w art. 90g ust. 10 ustawy o systemie oświaty nie jest także tożsame z współdziałaniem uprawnionych podmiotów, wymienionych w treści art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Od aktów tych, przybierających formę postanowień, prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminu. W doktrynie wyrażany jest co prawda pogląd dopuszczający szerokie rozumienie określenia "rozstrzygnięcie organu gminy" i obejmowaniu nim uchwał wszelkiego typu, łącznie z aktami stanowienia prawa (np. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000, s. 428), jednakże wykluczyć należy, by słuszna była tak daleko rozszerzająca wykładnia przywołanej normy, która dopuszczałaby traktowanie dyrektora szkoły, jako organu gmin. W ustawie o systemie oświaty brak jest odesłania do przepisów postępowania administracyjnego, a akt prawny w postaci ustalenia wysokości stypendium, o którym mowa w jej art. 90g ust. 10 nie należy do spraw indywidualnych , które normowane byłby przez te przepisy. Zatem okoliczność, iż formalnym wyrazem akceptacji stanowiska organu współdziałającego, o którym mowa w art. 106 k.p.a jest postanowienie, nie przesądza o charakterze prawnym "porozumienia" wymienionego w treści art. 90g ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dla określenia charakteru prawnego tego porozumienia nie można przeto skorzystać per analogia z wymienionych wyżej norm prawnych . Przechodząc przeto na grunt wykładni literalnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za Słownikiem Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, iż "porozumienie", to wzajemne kontakty, zakładające jako rezultat, uzyskanie zgody w określonej sprawie. Użyte w treści art. 90g ust.10 ustawy o systemie oświaty określenie "w porozumieniu" należałoby rozumieć w ten sposób, że oba wymienione w tym przepisie podmioty wypracowują - uzgadniają - wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy. Sprawą tą jest ustalenie wysokości stypendium motywacyjnego dla uczniów szkół, których organem prowadzącym jest gmina. "Porozumienie" nie jest więc samodzielnym aktem prawnym, a stanowi wewnętrzną czynność prowadzącą do ustalenia wysokość stypendium motywacyjnego w drodze wypracowania wspólnego stanowiska pomiędzy dyrektorem szkoły i organem prowadzącym szkołę. Słusznym zatem wydaje się nazwanie tej czynności w skardze - "konsultacją". W słowniczku pojęć zawartych ustawie o systemie oświaty określono, iż przez pojęcie "organ prowadzący szkołę" rozumieć należy jednostkę samorządu terytorialnego (obok innych podmiotów nie wchodzących w grę w tym przypadku), chyba, że przepisy zawierają w tym zakresie bliższe określenie. Art. 90g ust.10 ustawy o systemie oświaty nie zawiera bliższego określenia organu prowadzącego szkołę, w związku z czym jest nią gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie któryś z jej organów. Gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy. Organami tymi są rada gminy i wójt. Jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy, jako organ kolegialny, obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał , a forma działania rady gminy wynika z art. 14 wskazanej ustawy ustrojowej i jest to uchwała. Zakładając, iż uprawnionym do uzgadniania wspólnego stanowiska, co do wysokości stypendium motywacyjnego, byłaby rada gminy, należałoby jednocześnie jako sine qua non uznać, iż porozumienie, o którym mowa w przepisie art. 90g ust. 10 ustawy o systemie oświaty dokonywane musiałoby być w ramach obrad rady gminy na sesji, w formie uchwały. Stanowisko to jest nie do przyjęcia w świetle literalnej wykładni tej normy prawnej. Taki wymóg formalnoprawny zaprzecza bowiem istocie porozumienia, którą wywiódł Sąd dokonując gramatycznej interpretacji tego pojęcia i przyjmując, jak wyżej, iż nie jest to samodzielny akt prawny lecz czynność zmierzająca do umożliwienia wydania takiego aktu. Ponad powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż zgodnie z przepisami ustrojowymi, organy gminy działają według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie określonego aktu prawnego od zajęcia stanowiska przez organ gminy, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw, lecz tylko tych , które wiążą się z zadaniami tego organu. Przeciwko uznaniu, by porozumienie, o którym mowa w treści art. 90g ust. 1 o ustawy o systemie oświaty należało do kompetencji rady gminy przemawia rodzaj zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w tym przepisie. Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami. Organem wykonującym budżet, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest wójt i to on ponosi odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Wykonując budżet, organ wykonawczy obowiązany jest dokonywać wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny ( por. art. 138 pkt 3 w zw. z art. 189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r o finansach publicznych -Dz. U. 249 poz. 2104 z późn. zm.). Jak stanowi art. 90b ust.1 o systemie oświaty, uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego., a pomoc ta ma charakter socjalny i motywacyjny ( art. 90c wymienionej ustawy). Stypendia za wyniki w nauce należą do pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym, co oznacza, iż realizowane są ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Niewątpliwie zatem kontrola prawidłowej realizacji tej części planu finansowego gminy odpowiada funkcji wykonawczej, związanej z wykonywaniem uchwalonego przez radę gminy jej budżetu. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż pomimo braku przekazania wprost, w ustawie o systemie oświaty, zadania określonego w treści jej art.90g ust.1 do właściwości organu wykonawczego gminy, rodzaj zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w tym przepisie przemawia za słusznością stanowiska organu nadzoru. Biorąc nadto pod uwagę treść zaskarżonej uchwały, w której Rada Gminy Ś. "postanawia przyjąć ustaloną przez dyrektorów szkół kwotę stypendium" trzeba stwierdzić, iż sformułowanie to nie jest w pełni adekwatne do roli organu prowadzącego szkołę, przyznanej mu mocą art. 90g ust. 10 ustawy o systemie oświaty. Obowiązkiem organu wynikającym z tej normy prawnej jest dążyć do konsensualnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wysokości stypendium motywacyjnego, a nie dokonać zatwierdzenia tej wysokości. W judykaturze jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79), który to pogląd w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny , działając na podstawie art. 147 i art.152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji .