I SA/Bk 510/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. s.c. L. J., W. J. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia stronie postępowania zapoznania się z dokumentami wyłączonymi z akt postępowań kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz skarżącej S. s.c. L. J., W. J. w B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniami z [...].11.2007 r. i [...].12.2007 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. wyłączył z akt postępowań kontrolnych Nr [...] i [...] materiały dowodowe pochodzące z akt postępowań kontrolnych Nr [...] i [...], włączone wcześniejszymi postanowieniami z [...].10.2007 r. i [...].12.2007 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w dokumentach tych zawarte są informacje, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes publiczny, wyrażający się ochroną interesów obywateli albo jednostek organizacyjnych. Następnie, mając na uwadze żądania "S." s.c. L. J., W. J. w B. (dalej: skarżąca), Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. postanowieniem z [...].06.2008 r. Nr [...], [...] odmówił ww. zapoznania się z dokumentami wyłączonymi z akt postępowań kontrolnych postanowieniami Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. przywołanymi na wstępie wskazując, że dokumenty te zawierają informacje, których ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes publiczny. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez skarżącą Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z [...].09.2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 293 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej jako "o.p." tajemnica skarbowa obejmuje przede wszystkim indywidualne dane zawarte we wszystkich dokumentach składanych przez podatnika, w tym również - zgodnie z § 2 pkt 2 tego przepisu - dane zawarte w aktach dokumentujących czynności sprawdzające. Organ odwołał się do poglądu przedstawionego przez NSA w wyroku z 08.10.1999 r., I SA/Łd 1353/97 (ONSA 2000/4/154), iż jeżeli organy podatkowe w postępowaniu dowodowym wykorzystują informacje podatników, niezwiązanych ze sprawą mają obowiązek utrzymać w tajemnicy ich dane, pozwalające na identyfikację. Uznając, że wyłączone materiały - zawierające indywidualne dane, objęte tajemnicą skarbową - zostały zasadnie wyłączone z akt sprawy, organ stwierdził, iż w konsekwencji zasadna była również odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z tymi dokumentami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa polegające na błędnej i nieuprawnionej interpretacji art. 179 § 1 o.p., w powiązaniu z art. 178 § 1 o.p. oraz naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 o.p. polegające na braku uzasadnienia faktycznego wydanego postanowienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w analizowanej sprawie. Wskazała, że prawo wglądu do dokumentów może być ograniczone w szczególnych przypadkach, musi też być właściwie uzasadnione. Warunku tego nie spełnia uzasadnienie skarżonego postanowienia, jest ono niewystarczające w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 6 o.p. Autor skargi wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w B. w dwóch decyzjach z [...].09.2008 r. wypowiedział się co do zarzutu nieuprawnionego wyłączenia dokumentów, wskazując, że w konsekwencji w sprawie doszło do uniemożliwienia stronie nieograniczonego dostępu do materiału dowodowego sprawy. Wprawdzie decyzje te pochodzą z innego postępowania - w sprawie innej stacji gazu należącej do L. J., jednak zgromadzony materiał w części dokumentów wyłączonych z akt jest niemal identyczny, jak w niniejszym postępowaniu. Nadto skarżący odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego wskazał, że czym innym jest ukrycie "wrażliwych" danych, a czym innym jest "utajnienie" całego dokumentu, w którym te "wrażliwe" dane stanowią niewielką część tekstu. Dodatkowo w piśmie procesowym z 05.01.2008 r. skarżąca przedstawiła kolejne dwie decyzje Dyrektora Izby Celnej w B. z [...].11.2008 r. wskazując, że w sprawach opartych o ten sam materiał dowodowy organ ten stwierdził, że "utajnienie" przed stroną (stronami) zapisków było bezpodstawne. Skarżąca wyjaśniła też, że zapiski prowadzone w formie zeszytów pod nazwą "..." zostały włączone także do akt w sprawie stacji auto-gaz LPG "L." w K. - prowadzonej przez L. J. W sprawie tej zapiski te są dostępne dla strony - nie zostały wyłączone z akt, tymczasem w niniejszej sprawie dotyczącej "S." zapiski wyłączono z akt sprawy i odmówiono stronie do nich wglądu. Stąd nawet jeżeli strona zna ich treść, to nie może się do nich ustosunkować. Zdaniem skarżącej, zasadność wyłączenia ww. zapisków przez ten sam organ tylko w jednym postępowaniu wymaga wyjaśnienia. Skarżąca podkreśliła, że dokumenty wyłączone z akt sprawy stanowiły postawę ustaleń podjętych przez organy. W jej ocenie, w szczególności w przypadku zapisków ręcznych nie zachodziły przesłanki do ochrony danych osobowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odpowiadając na postawione zarzuty organ wskazał m.in., że przytoczone w skardze fragmenty decyzji dotyczą postępowania prowadzonego przez inny organ w stosunku do innego podatnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy też wskazać, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie odmowy skarżącej zapoznania się z dokumentami wyłączonymi z akt postępowań kontrolnych. Zgodnie z art. 179 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej "o.p.", przepisów art. 178 (dających stronie uprawnienie do wglądu do akt sprawy) nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Zgodnie z § 2 tego przepisu odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami, o których mowa w § 1, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania odpisów i kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu na postanowienie, o którym mowa w § 2, służy zażalenie. Mając na uwadze wskazane przepisy w przypadku, gdy strona postępowania oświadczy organowi chęć zapoznania się z aktami sprawy, w tym także z dokumentami wyłączonymi z akt, organ w drodze postanowienia odmawia dokonania tej czynności, co wynika z treści art. 179 § 2 o.p. Jest to postanowienie odrębne od postanowienia o wyłączeniu dokumentów z akt sprawy, przysługuje na nie zażalenie, w konsekwencji winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z tym, iż kwestia zasadności wyłączenia dokumentu (istnienie interesu publicznego) jest jednocześnie przesłanką odmowy udostępnienia dokumentu stronie zatem winna być wykazana w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 179 § 2 o.p. Nie wystarczające jest odwołanie się do wcześniejszego postanowienia o wyłączeniu dokumentu z akt sprawy. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku odmowy udostępnienia stronie dokumentu z akt sprawy, przy argumentacji organu podatkowego wywodzącego, iż tego wymaga potrzeba ochrony "interesu publicznego", nie mamy do czynienia z przypadkiem uznania administracyjnego. Obowiązkiem organu podatkowego jest wskazanie w realiach konkretnej sprawy, w czym upatruje owego "interesu publicznego", jaka jest jego treść (zob. R. Sawuła, Glosa do wyroku WSA w Opolu z 23 maja 2007 r., I SA/Op 85/07, ZNSA 2008/2/154). W niniejszej sprawie, mając na uwadze wymogi określone w art. 210 § 4 w zw. z art. 219 o.p., uzasadnienie skarżonego postanowienia należy uznać za lakoniczne i ogólnikowe. Mimo niewątpliwych trudności w konstruowaniu uzasadnienia w kwestii wyłączenia dokumentów z akt sprawy, uwzględniając jego daleko idące skutki w postaci ograniczenia prawa strony do informacji przedstawiona argumentacja musi być jasna i nie pozostawiać żadnych wątpliwości. W skarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że wyłączono z akt postępowań kontrolnych materiały zawierające indywidualne dane, objęte tajemnicą skarbową, w szczególności (biorąc pod uwagę przywołane przez organ stanowisko NSA) wskazano na obowiązek utrzymania w tajemnicy danych pozwalających na identyfikację podatników niezwiązanych ze sprawą. Z treści art. 179 § 1 o.p. wynika, że ochrona tajemnicy skarbowej nie stanowi podstawy odmowy udostępnienia akt. Nie można jednak wykluczyć możliwości uzasadnienia konieczności ochrony tajemnicy skarbowej ze względu na interes publiczny (por. P. Pietrasz, w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2006, s. 643). Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 7 listopada 2001 r., I SA/Gd 2143/00 (POP 2002/3/71), zgodnie z którym jeżeli organy podatkowe w postępowaniu dowodowym wykorzystują informacje dotyczące dodatkowo i innych podatników nie związanych bezpośrednio, a jedynie pośrednio z przedmiotową sprawą, mają obowiązek utrzymać w tajemnicy tylko te ich cechy, które pozwoliłyby osobom nieuprawnionym na ich identyfikację, tym samym żadne ograniczenia nie dotyczą informacji o działalności tego podmiotu. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 08.10.1999 r., I SA/Łd 1353/97 (ONSA 2000/4/154). Należy zatem zaaprobować stanowisko organu, iż ochronę danych objętych tajemnicą skarbową identyfikujących podatników niezwiązanych ze sprawą, które ujęte były w wyłączonych materiałach, należało zakwalifikować jako interes publiczny. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z 17.09.2008 r., I SA/Bk 229/08 (niepubl.), iż w związku z tym, że uprawnienia organu podatkowego rozciągają się tak daleko, bowiem na podstawie art. 179 § 1 o.p. można z akt sprawy wyłączyć cały dokument, to zasadne wydaje się przyjęcie wniosku o możliwości pozbawienia dostępu strony tylko do części informacji ujętej w takim dokumencie. Wniosek ten wywieść można z rozumowania zwanego argumentum a fortiori (z silniejszego) w odmianie a maiori ad maius (z większego na mniejsze). W przedmiotowej sprawie czynienie czegoś więcej wiąże się ze zwiększonym ograniczeniem praw strony postępowania. Skoro zatem organ podatkowy może ograniczyć prawa strony w szerszym zakresie, może je ograniczyć także w mniejszym zakresie. Patrząc z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP działanie takie jest w zasadzie obligatoryjne, zaś granica nieodzownego ograniczenia prawa strony oscyluje wokół kryterium osiągnięcia celu w postaci ochrony interesu publicznego. Trzeba podkreślić, że w analizowanej sprawie ograniczenie praw strony jest szczególnie widoczne gdyż, jak wskazuje skarżąca wyłączone dokumenty stanowiły zasadniczą podstawę ustaleń merytorycznych podjętych przez organy. Uwzględniając powyższe rozważania organ podatkowy odmawiając Skarżącemu wglądu do całej treści dokumentów, naruszył zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ podatkowy wyłączając dokumenty z akt sprawy winien pozostawić w aktach sprawy ich kopie z trwale usuniętymi informacjami pozwalającymi zidentyfikować podatników niezwiązanych ze sprawą i umożliwić stronie prawo wglądu do nich. Organy winne też ponownie ocenić, czy wszystkie wyłączone dokumenty (wyłączono dokumenty różne rodzajowo) zawierają informacje podlegające ochronie. Jak zarzuca bowiem skarżąca część z dokumentów, które wyłączono z akt przedmiotowych postępowań kontrolnych i odmówiono do nich wglądu stronie nie została wyłączona z akt postępowania dotyczącego innej stacji gazu należącej do jednego ze wspólników skarżącej spółki, jest zatem jej znana. Wskazuje to na uznaniowe traktowanie przez organ przesłanki interesu publicznego, co stanowi naruszenie art. 179 § 1 o.p. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa, mając na uwadze żądanie skarżącego, orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia Sąd oparł o przepis art. 152 ww. ustawy, a o kosztach postępowania orzekł stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 tejże ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).