VII SA/Wa 1714/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skargę oddala VII SA/Wa 1714/08 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), zobowiązał M. sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180. 650 (sto osiemdziesiąt tysięcy sześćset pięćdziesiąt) złotych z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w toku prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego co do przyczyn i okoliczności powstania katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...] przy ul. [...] w K., zlecił Politechnice [...] w [...] (umowa z dnia [...] lutego 2006 r.) oraz Politechnice [...] (umowa z dnia [...] lutego 2006 r.) wykonanie ekspertyz dotyczących "Analizy przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego przy ul. [...] w C. na terenie [...]". Zgodnie z art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego organ, o którym mowa w ust. 1, mógł zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli było to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Zdaniem organu zlecenie przedmiotowych ekspertyz ze względu na skalę i rozmiar katastrofy, jej przebieg, wielkość obiektu budowlanego, stopień skomplikowania konstrukcji, było niezbędne do ustalenia w sposób jednoznaczny przyczyn katastrofy. M. Sp. z o.o. w dniu 23 lipca 2008 r. wniosły na postawie art. 111 § 1 k.p.a. o sprostowanie pouczenia co do prawa odwołania zawartego w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., będącej w ocenie skarżącej w rzeczywistości decyzją. Po rozpatrzeniu wniosku o uzupełnienie w trybie art. 111 § 1 k.p.a. pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 126 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego - odmówił uzupełnienia własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący składniki rozstrzygnięcia, co do których można wnosić o ich uzupełnienie. W ocenie organu jego postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r., co do wskazanego pouczenia o braku środka zaskarżenia było właściwe. Przepisy prawa materialnego nie przewidują bowiem możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie) na postanowienie wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane . Za nieuzasadniony organ uznał zarzut, że jego rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2008 r., błędnie zostało nazwane "postanowieniem" i że należy je uznać za decyzję administracyjną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż treść art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania decyzji. Spółka M. złożyła również w dniu 23 lipca 2008 r. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., zobowiązującym ją do wpłacenia kwoty 180 650 złotych. W ocenie Spółki zaskarżone postanowienie narusza art. 123 k.p.a.. w zw. z art. 1 ust. 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie, która nie należy do zakresu działania organów administracji. Spółka przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. II OSK 768/07, wydany w sprawie ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. (od wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2348/06 z dnia 12 lutego 2007 r.), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż mając na względzie, że ekspertyza sporządzona w trybie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego w celu ustalenia przyczyn i okoliczności zlecana jest w drodze czynności cywilnoprawnej to należność z tego tytułu również ma charakter cywilnoprawny i tym samym po zapłaceniu kosztów wykonanej ekspertyzy organ prowadzący postępowanie ma roszczenie o ich zwrot, które może być dochodzone przed sądem powszechnym. W świetle tego orzeczenia brak było podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie zobowiązania strony do uiszczenia kosztów ekspertyz, gdyż sprawa nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Działanie organu wskazywało przepis art. 78 Prawa budowlanego, który jednakże nie precyzuje w jakiej formie ma być dokonane władcze rozstrzygnięcie organu co do obciążenia strony kosztami sporządzenia ekspertyzy. Skarżąca wskazała, iż w Prawie budowlanym przypadki, kiedy organ może nałożyć na stronę obowiązek w drodze postanowienia nie decyzji, zostały wyraźnie wskazane przez ustawodawcę (np. art. 81 c ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 59 f w zw. z art. 59 g Prawa budowlanego). Wobec braku wskazania przez ustawodawcę, iż zobowiązanie do poniesienia kosztów sporządzenia ekspertyz może być dokonane poprzez postanowienie, jedyną dopuszczalną w świetle przepisów postępowania administracyjnego formą ustalenia takiego obowiązku strony mogła być decyzja. Poza tym Spółka wskazała, że nieuzasadnione było zobowiązanie jej do ponoszenia całości kosztów ekspertyz, skoro do jej ponoszenia zobowiązany jest również właściciel budynku - Skarb Państwa. Organ zlecił sporządzenie ekspertyz, (których koszty docelowo miały być pokryte przez stronę) bez uwzględnienia jej słusznego interesu, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 11 k.p.a i art. 7 k.p.a. Nadto z tytułu wykonanej ekspertyzy Politechnika [...] i Politechnika [...] wystawiły faktury VAT, które uwzględniają kwotę podatku od towarów i usług. Zobowiązanie strony do poniesienia kosztów ekspertyz oznacza, iż M. Sp. z o. winny mieć prawo do odliczenia podatku od towarów i usług. Odliczenie takie dopuszczalne jest jednak wyłącznie na podstawie wystawionego na rzecz M. Sp. z o.o. oryginału faktury VAT. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (kontrolowanym przez Sąd) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Organ uznał, iż jego postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. wydane na podstawie art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie, albowiem przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Mając na uwadze treść art. 141 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, organ stwierdził, iż na jego postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r., brew twierdzeniom strony, nie służy ani zażalenie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r., stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r., wniosły M. Sp. z o.o. w K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły: naruszenie art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie w sprawie kosztów postępowania nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; naruszenie art. 264 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wysokości kosztów postępowania, bez jednoczesnego wydania decyzji; naruszenie art. 177 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych; naruszenie art. 123 § 1 w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie nie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego; naruszenie art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług poprzez wyłączenie prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego; f) naruszenie art. 84 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nałożenie obowiązku w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał ją do wpłacenia kwoty 180.650 złotych z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...]. Skarżąca pismem z dnia 23 lipca 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, ale postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r, GINB stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Skarżącej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. było postanowieniem określonym w art. 264 § 1 k.p.a. Ustalało wysokość kosztów postępowania, podmiot zobowiązany do ich poniesienia oraz sposób ich uiszczenia. Tym samym było ono zaskarżalne, na zasadzie art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. wydane zostało z naruszeniem art. 264 § 1 k.p.a. Przepis ten wymagał, by postanowienie o kosztach postępowania było wydane "jednocześnie " z wydaniem decyzji. Poza tym podniesiono, że kwestia kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...], była już przedmiotem analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 769/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "ekspertyza w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej zlecana jest w drodze czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy z ekspertem na jej wykonanie (...). Dlatego też należność z tego tytułu tj. wykonania tej umowy ma również charakter cywilnoprawny i tym samym po zapłaceniu kosztów wykonanej ekspertyzy biegłemu, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia okoliczności i przyczyn wystąpienia katastrofy budowlanej ma roszczenie o ich zwrot. Nie uznanie tego roszczenia przez podmiot, na koszt którego wykonano ekspertyzę sprawia, że właściwym do rozpoznania takiej sprawy będzie sąd cywilny". Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zwrot kosztów ekspertyzy może być dochodzony przez organ wyłącznie na drodze postępowania cywilnego, to niedopuszczalne było dochodzenie wskazanej kwoty na drodze postępowania administracyjnego. Z tytułu wykonanej ekspertyzy wystawione zostały faktury VAT uwzględniające kwotę podatku od towarów i usług, który został zadeklarowany oraz uiszczony przez podmioty je wystawiające. Wydając zaskarżone postanowienie organ w praktyce wyłączył prawo odliczenia podatku od towarów i usług, co w świetle obowiązującego porządku prawnego jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że większość zarzutów sformułowanych w skardze dotyczyła postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. wydanego na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami). Tymczasem skarga wniesiona została na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, iż: "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Natomiast przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że: "sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W kontekście tych przepisów wskazać trzeba, że Sąd mógłby uwzględnić w swojej ocenie postanowienie organu I instancji tylko wtedy gdyby stwierdził naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Sam art. 135 p.p.s.a. nie stwarza dla skarżącego uprawnienia procesowego do żądania objęcia zakresem orzekania także innych - niż zakwestionowany - aktów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie może wkraczać w inną sprawę niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanego w nim rozstrzygnięcia zaskarżonego daną skargą. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, słusznie zdaniem Sądu organ uznał, iż na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie, albowiem przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r., brew twierdzeniom strony, nie służy zażalenie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie lub przepisie prawa materialnego. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji. Skoro zatem, do postanowień wydanych w trybie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mają zastosowania przepisy art. 141 i nast. k.p.a., to nie może mieć również zastosowania przepis 127 § 3 k.p.a. Dlatego zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wskazać należy, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 k.p.a., ma charakter wyłącznie procesowy. Błędem organu byłoby zamieszczanie w jego uzasadnieniu treści dotyczącej kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia merytorycznego. Dlatego jedynie wpadkowo można zauważyć, iż twierdzenia strony skarżącej co cywilnego charakteru kosztów ekspertyzy sporządzonej w trybie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego, poparte zacytowanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. II OSK 768/07, stanowią dodatkowy argument za uznaniem, że na postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nie przysługiwało zażalenie. Skoro, zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres Sąd Administracyjny nie ma prawa wyjść, to brak możliwości wzruszenia zaskarżonego aktu powoduje niemożność skontrolowania aktu go poprzedzającego. Przepis art. 135 p.p.s.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy skarga zostanie uwzględniona na podstawie art. 145 -148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma natomiast zastosowania w przypadku, gdy Sąd oddala skargę. Nie jest możliwe, aby Sąd - uznając rozstrzygnięcie organu odwoławczego za zgodne z prawem - mógł wyeliminować poprzedzające je rozstrzygnięcie. Jeżeli żądanie zawarte w skardze wykracza poza granice danej sprawy, wówczas, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., nie może być nie tylko uwzględnione, ale nawet poddane merytorycznej analizie (wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 820/05, LEX nr 263053). Dlatego Sąd pragnie wyraźnie wskazać granice rozpoznawanej sprawy i stwierdzić, że jej przedmiotem jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydane na podstawie art. 134 Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Podobne zagadnienie prawne analizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 27 października 2004r. sygn. II SA/Ka 2352/02 (OSP 2007/3/25, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka) stwierdził, że "kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem." Glosator uznał natomiast, że "sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi więc w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Objęcia zakresem orzekania także decyzji zapadłej w sprawie "materialnej" w żadnym wypadku nie można uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania." Nadto, że "opowiedzenie się za poglądem, iż badając zgodność z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, sąd administracyjny mógłby rozpatrzyć zarzuty skarżącego dotyczące decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. Stawiałoby to skarżącego w uprzywilejowanej - w stosunku do innych skarżących -pozycji, a to godziłoby wprost w konstytucyjną zasadę równego traktowania." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie kryterium zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem zobowiązany był, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalić.